[서울=뉴스핌] 이동훈 선임기자 = '행정중심복합도시'로 조성된 세종시를 실질적인 행정수도로 완성하려는 움직임이 본격화되고 있다. 22년 전 행정수도 이전 헌법소원 패소 이후 중단됐던 논의가 다시 수면 위로 떠오르면서 범여권이 행정수도 지정 추진에 속도를 내는 모습이다.

여권은 행정수도 이전이 위헌 결정됐던 당시와 비교해 국내외 여건이 크게 달라졌다는 점에 주목하고 있다. 수도권 과밀화 심화와 국가균형발전 필요성이 커진 데다 대통령실·국회의 세종 이전 논의까지 재부상하면서 행정수도 완성 가능성이 높아졌다는 분석이다.

이를 위해 여권은 행정수도 관련 신규 법안 발의를 추진하는 한편, 하반기부터 행정수도 조성을 위한 후속 절차에도 본격 착수한다는 방침이다.

9일 국회 국토교통위원회와 행정중심복합도시건설청 등에 따르면 지방선거가 끝나는 올 하반기 이후 세종 특별자치시를 대상으로 하는 행정수도 지정 논의가 본격적으로 이뤄질 전망이다. 

◆ 여권, 하반기 행정수도 이전 법제화에 주력할 전망…대통령실·국회 이전시 공식 출범 기대

국회 국토교통위원회는 지난 7일 국회 의원회관에서 입법 공청회를 열고 행정수도 이전에 대해 논의하는 자리를 가졌다. 이 자리에서 여권 의원들과 패널로 참석한 전문가들은 헌법소원에서 패소했던 2004년과는 상황이 달라진 만큼 행정수도 지정이 가능하다는 의견을 개진했다. 

이재명 정부 출범 이후 행정수도 지정 논의는 본격화 되고 있다. 대선을 앞둔 지난해 5월 '행정수도 건설을 위한 특별법안'이 처음 발의된 후 12월까지 다섯 건의 행정수도 관련 특별법안이 발의됐으며 이들 법안은 모두 국회에 계류된 상태다. 국회 계류 법안 중 가장 유력한 법안은 지난 12월 엄태영·복기왕의원 등 53인이 공동발의한 '행정수도 건설을 위한 특별법안'이다. 여권은 지방선거가 끝난 후 하반기부터 행정수도 지정을 위한 법률 입법에 총력을 기울인다는 방침이다. 

행정수도 지정론의 핵심은 지난 2004년 헌재의 헌법소원 판결 당시와 상황이 달라진 점을 꼽고 있다. 당시 헌재는 관습헌법 상 서울의 수도 지위 유지에 대해 ▲계속성 ▲항상성 ▲명료성 ▲국민적합의 네 가지 부분에서 타당성이 있다고 판결했다. 

하지만 세종시가 행정중심복합도시로 구축된 2013년부터는 10년 이상 정부 기관이 행정을 한 계속성과 향후에도 행정기관 밀집지역이 유지될 것이란 항상성이 있으며 특히 더이상 서울이 대한민국의 수도로 인식되는 국민적 합의가 줄어든 점을 지적했다. 이에 따라 또다시 헌법 소원이 이뤄진다해도 이번에는 헌재도 위헌 판결을 할 수 없을 것이란 분석이다. 이와 함께 갈수록 심화되고 있는 수도권 집중 현상을 타개하고 지방분권의 강화를 위해 행정수도 지정이 필요하다는 입장이다. 

헌법학자인 임지봉 서강대학교 법학대원 교수는 "그동안 사회 변화가 많이 이뤄졌기 때문에 입법에 책임을 져야하는 사람들은 사회변화를 반영하는 법질서를 형성해야할 책임이 있다"며 "행정수도 지정을 하지 않으면 이는 입법자들의 책임을 방기하는 것"이라고 강조했다. 

◆ 대통령실·국회·정부·사법기관 이전시 행정수도 완성…행복청 '행정수도건설청' 개편

행정중심복합도시는 노무현 정부시절 결정된 기획재정부(현 재정경제부)를 비롯한 경제 관련 부처들이 이전하면서 이미 '완성'됐다는 게 이들 행정수도 찬성 측 논리다. 앞으로 법무부, 국방부를 비롯한 서울과 과천에 남아 있는 정부 부처는 물론 대통령실과 국회 그리고 사법기관까지 이전하게 되면 행복도시가 아닌 행정수도가 된다는 이야기다. 이에 따라 행정수도가 공식적으로 조성되는 시기는 대통령실 이전이 완료된 이후가 될 전망이다. 

여권 의원들이 추진하는 '행정수도 건설을 위한 특별법'은 노무현 정부 시절 추진됐다가 위헌 판결을 받은 '신행정수도의 건설을 위한 특별조치법'과 큰 틀에서 유사한 조항으로 구성됐다. 그런 만큼 또다시 위헌 소송이 벌어질 경우 치열한 법리 싸움이 벌어질 것으로 예측되고 있다. 이에 따라 여권 일각에서는 헌법 개정까지 거론되고 있다. 즉 헌법에 '대한민국의 수도는 법률로써 정한다'라는 규정을 삽입할 경우 더이상 관습헌법 논란이 일지 않을 것이란 판단이다. 개헌 논의는 아직 본격화하지 않았다. 다만 또다시 헌재의 위헌판결이 내려지면 개헌 논의도 재점화할 것으로 예측된다. 

일각에서 주장되고 있는 '수도 이전' 가능성은 높지 않은 것으로 꼽힌다. '수도'와 '행정수도'는 각각의 특성이 있는 만큼 굳이 행정기관이 모인 곳을 수도로 정해야 한다는 논리도 타당하지 않을 수 있다는 분석 때문이다. 예를 들어 네덜란드의 경우 왕궁과 모든 정부기관, 외국 대사관이 덴하그(헤이그)에 있지만 관습상 수도는 암스테르담으로 인식되고 있다. 임지봉 교수는 "수도는 관습적인 경향이 있는데다 행정수도, 경제수도, 문화수도 등으로 구분할 수도 있는 만큼 왕정시대도 아닌데 굳이 대한민국의 수도 자체를 이전해야 할 필요성은 낮다"고 말했다. 

행정수도 이전 논의가 본격화되면 현 행정중심복합도시건설청의 위상도 달라질 전망이다. 법안이 입법되면 행복청은 행정수도건설청으로 바뀌게 될 것으로 예측된다. 행정수도건설청은 '행정수도 특별회계' 예산을 바탕으로 행정수도 건설을 총괄할 전망이다. 실제 행복청은 새정부 출범 이후 '행정수도'라는 용어를 적극 사용하고 있는 상황이다. 

다만 여야의 합의가 이뤄지지 않은 상황인 만큼 행정수도 지정이 본격화되기까지는 진통이 있을 것으로 예상된다. 헌재의 위헌소송이 예상되며 서울시의 반발도 있을 것으로 보인다. 2004년의 위헌 소송도 이명박 당시 서울시장이 반발하며 서울시의회 의원들이 제기한 것이다. 앞서 민주당 소속 박원순 전 서울시장의 경우 지방분권 차원에서 행정수도 이전을 지지한다는 입장을 보인바 있다. 이에 지방선거 결과도 행정수도 이전 논의에 중요한 영향을 끼칠 것으로 예측된다. 

일각에서는 '행정수도'와 '행정중심도시'가 큰 위상 차이가 없는데 굳이 '수도'라는 용어를 사용할 필요가 없다는 지적도 나온다. 국회와 대통령실이 이전한다고 반드시 행정수도로 지정해야 하느냐는 주장이다. 이에 따라 국민적 합의에 앞서 여야의 합의가 중요한 부분으로 지적되고 있다. 실제 7일 공청회에 야당 국토위 의원들은 참석하지 않았다. 이와 함께 2004년 행정수도 건설에 반대했던 사법부의 의향에도 관심이 쏠린다. 현재 사법기관의 세종시 이전 논의는 이뤄지지 않은 상태로 국토부가 이전을 적극 추진하겠다는 입장을 밝힌 바 있다. 

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