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[개헌시동②] 6공화국 헌법 바꾸는데 30년간 실패…왜?

기사입력 : 2017년11월27일 14:00

최종수정 : 2017년12월04일 10:37

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정권 말 '레임덕' 회피용으로 개헌카드 '활용' 외면 당해
개헌특위·전문가들, 국민개헌 공론화위원회 구성 권고

1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=이윤애 기자] "'새 술은 새 부대에'라는 격언이 있다. 새로운 대한민국을 담아낼 새 부대는 바로 새로운 헌법이다."

"국민의 70%, 전문가와 국회의원의 90%가 개헌에 찬성하고 있고 대통령도 개헌의 당위성과 방향에 대한 분명한 입장을 밝혀왔다."(정세균 국회의장, 11월 6일 관훈클럽 초청토론회)

1987년 6월 민주화항쟁을 계기로 탄생한 제6공화국 체제가 30주년을 맞은 2017년 개헌에 대한 기대감이 그 어느 때보다 높다. 박근혜-최순실 국정농단 사태로 시작된 촛불집회는 박 전 대통령의 탄핵을 넘어 국가개혁을 위한 개헌정국의 불을 당겼다.

27일 뉴스핌이 취재한 헌법 전문가들과 국회 정치개혁특별위원회 위원들 모두가 이번이 개헌을 이뤄낼 적기라는 데 이견이 없다. 다만, 내년 6월 지방선거와 함께 개헌 국민투표 성공적으로 하기 위해서는 마지막까지 대통령의 의지, 정치적 합의, 국민적 동의 중 어느 한 부분도 동력이 약해져선 안 된다는 지적이다.

◆ 집권 후반기 대통령주도 개헌 제안…국민 호응도 떨어져

박근혜 전 대통령이 지난해 10월 24일 서울 여의도 국회 본회의장에서 2017년도 새해 예산안 시정연설 도중 "임기내 헌법개정을 완수하겠다"며 개헌을 전격 제안했다. <사진=김학선 사진기자>

"지난 30년간 개헌 시도는 주로 대통령, 국회 등 정치인들이 간혈적인 주장으로 이뤄졌고, 개헌의 주된 내용도 권력구조 즉 정부형태에 그쳤다"며 "국민들의 생활과 직접적 관련이 없어 국민적 지지를 얻지 못해 개헌 추진 동력이 약화되면서 찻잔 속의 태풍으로 끝났다."

헌법학자인 임지봉 서강대학교 법학전문대학원 교수는 지난 30년간 개헌을 이루지 못한 원인을 이같이 진단했다.

헌법 128조와 130조를 보면, 개헌은 대통령이나 국회 재적 과반수가 발의하고 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 통해 의결해야 한다. 이후 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야만 이뤄질 수 있다. 임 교수는 이 때문에 "개헌은 국민이 주도할 때에만 성사될 수 있다"고 강조했다.

개헌특위 소속 이상민 더불어민주당 의원은 '대통령의 의지' 부족을 지적했다. 그는 18대 국회에서 미래한국헌법연구회를 결성한 뒤, 국회 내에서 꾸준히 개헌 모임을 주도해온 대표적인 개헌론자다. 
 
이 의원은 "이명박·박근혜 전 대통령은 대선공약으로 개헌을 발표했지만, 막상 정권을 잡고 나서는 대통령도 여당도 개헌 추진을 부정적으로 보고, 개헌 논의를 봉쇄했다"며 "결국 국회와 학계에서만 개헌 논의가 지속됐다"고 말했다.

노무현·이명박·박근혜 전 대통령은 모두 임기 중 개헌을 주장했지만 별다른 진척없이 실패로 그쳤다. 세 전직 대통령의 공통점은 힘이 강한 임기 초반이 아닌 국정 장악력이 약화되는 임기 중·후반기에 개헌 논의를 꺼냈다는 점이다.

노 전 대통령은 임기 종료 1년을 앞둔 2007년 1월 대국민담화를 통해 4년 중임제를 골자로 한 '원포인트 개헌'을, 이 전 대통령은 집권 3년차인 2010년 광복절 축사를 통해서, 박 전 대통령은 지난해 10월 국회 시정연설에서 임기 내 개헌 추진 의사를 밝혔다. 박 전 대통령은 공교롭게도 개헌을 언급한 날 저녁 '최순실 태블릿PC' 보도가 나오며 국면전환용이었다는 비판만 받았다.

요컨대 전직 대통령들의 개헌 주장은 임기 후반기 레임덕으로 국정운영 동력을 상실한 정부의 국면전환용 카드로 인식됐고, 차기를 노리는 유력 대선 후보들은 물론 거세게 반대했다. 레임덕을 극복하기 위한 대통령의 개헌 카드를 국민들이 지지하지 않은 것도 당연했다.

◆ 이번에는 다를까…'기대'와 '우려' 공존

문재인 대통령이 지난 1일 서울 여의도 국회 본회의장에서 새정부의 첫 예산인 2018년도 예산안 시정연설을 하고 있는 모습. 문 대통령은 이 자리에서 "내년 지방선거 때 개헌 국민투표를 하자"고 공식 제안했다./사진공동취재단

'87년 체제' 30주년을 맞은 이번에는 상황이 다르다. 문재인 대통령 집권 1년차에 개헌 논의가 진행되고 있으며, 광장에서 촛불집회에 참여했던 국민 상당수가 개헌을 적극 찬성하고 있다.

개헌을 추진하는 핵심 주체인 국회의 정세균 의장 역시 "역사에 대한 무거운 책임감으로 새로운 대한민국의 토대가 될 헌법개정 작업에 심혈을 기울여 나가겠다"며 적극적인 의지를 보이고 있다.

문제는 개헌을 위한 세 가지 조건 가운데 '정치적 합의'가 쉽지 않다는 점이다. 지난 1월 출범한 개헌특위의 미진한 성적표다. 개헌특위는 1년 가까이 활동해왔지만 여야 간 불협화음으로 아직까지 이렇다 할 결과물을 내지 못하고 있다.

가장 민감한 권력구조 개편에 대해서는 여당은 대통령 중임제를, 야당은 분권형 대통령제를 각각 주장하는 가운데 본격적인 논의는 시작조차 못했다. 1987년 이후 30년이나 지난 시점에서 대한민국 헌법이 담아야 할 핵심 가치와 주요 쟁점들도 추려내지 못했다.

지방선거를 앞두고 각당의 셈법이 달라 합의는 커녕 홍준표 자유한국당 대표는 최근 "지방선거 이후 논의하자"며 개헌을 미루자는 제안도 내놓고 있다.

또한 개헌을 향한 '대통령의 의지'는 있지만 정치권과 서로 다른 곳을 바라보며 마찰음이 커지고 있다. 문 대통령과 여당인 더불어민주당은 대통령 4년 중임제를, 제1야당인 자유한국당은 혼합정부제(이원정부제)를 선호하고 있다.

문 대통령은 취임 100일 기념 기자회견에서 "개헌특위에서 국민주권적 개헌 방안이 충분히 마련되지 않거나 합의에 이르지 못하면 정부가 국회 개헌특위 논의 사항을 이어받아서 국회와 협의하면서 자체적으로 특위를 만들 수 있다"고 밝혔다.

그러자 개헌특위 위원인 이종구 한국당 의원은 이에 대해 "독선적이고 비민주적이며 제왕적인 발상"이라며 "개헌특위를 무시하고, 마음에 안 들면 개헌안을 낸다는 (문 대통령의) 오만불손한 태도를 받아들일 수 없다"고 강한 거부감을 표하면서 더 꼬이기만 했다.

각당의 입장이 맞서는 권력구조 개편에 관심이 집중된 상황에서 개헌특위를 통해 헌법 개정안을 만든다 하더라도 국회에서 재적 3분의 2 이상의 찬성을 얻기가 어렵고, 가까스로 국회를 통과해도 국민투표에서 부결될 가능성이 높을 것이라는 우려가 나온다.

결국 개헌을 향한 국민적 '기대'는 '실망'으로 바뀌고, 관심은 사그라들고 있다. 전문가들이 국회 주도에서 국민 중심 개헌안 마련으로 전환해야 한다고 제안하는 배경이다.

지난 2012년 국민 참여 형태로 개헌한 아일랜드의 헌법의회가 국민이 중심이 돼 개헌안을 마련한 대표적인 사례로 꼽힌다. 아일랜드 헌법의회는 의장 1명, 의원 33명, 시민 66명 등 100인으로 구성된 헌법 논의기구로 이들이 논의를 거쳐 국민의 의견을 대거 수렴 후 다듬어진 개헌안을 국민투표에 부쳤다.

국회 개헌특위 자문위원회 역시 최근 특위에 국민개헌 공론화위원회 구성을 권고하기로 했다.

임지봉 교수는 "지금부터라도 제대로 된 국민 의견 수렴에 들어가야 한다"며 "시민사회 단체들과 함께 국민 여론 수렴기구를 만드는 등 국민들이 뼈대를 만들어가는 개헌이 돼야 여야 간 합의에 의한 국회 의결, 국민투표 통과 등 개헌이 성공할 수 있다"고 강조했다.

[뉴스핌 Newspim] 이윤애 기자(yunyun@newspim.com)

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[변상문의 화랑담배] 제2회 광복군 변상문의 '화랑담배'는 6·25전쟁 이야기이다. 6·25전쟁 때 희생된 모든 분에게 감사드리고, 그 위대한 희생을 기리기 위해 제목을 '화랑담배'로 정했다.  1940년 9월 17일 중국 중경 가릉호텔에서 성대한 행사가 열렸다. 대한민국 임시정부 광복군 창설식이었다. 미국 한인 동포들이 보내온 돈 4만원으로 조직한 군대였다. 지금 돈으로 환산하면 20억 원 정도 된다. 총사령관 이청천 장군, 참모장 이범석 장군, 제1지대장 이준식, 제2지대장 고운기, 제3지대장 김학규, 제5지대장에 나월환을 임명했다. 지대장은 지금의 사단장에 해당한다. 모두 봉오동 전투, 청산리 전투를 비롯하여 남북 만주에서 전개된 항일무장투쟁에 직접 참여하여 활동한 독립군 출신이었다. 한국광복군 훈련반 제1기 졸업사진. [사진= 독립기념관] 임시정부 주석 김구는 포고문을 통해 "국내외 동포들에게 알립니다. 1940년 9월 17일부로 대한민국 광복군을 창설하였습니다. 광복군은 1907년 8월 1일 일제가 대한제국 군대를 해산한 날이 바로 광복군 창설일임을 선언합니다. 광복군은 구 한국군의 후신으로 33년간에 걸친 의병과 독립군의 항일무장투쟁을 계승한 전통 무장 조직입니다"라고 했다. 대한제국 국군-의병-독립군의 군맥(軍脈)과 군혼(軍魂)을 분명하게 잇고 있음을 천명한 것이다. 부대 편성은 소대, 중대, 대대, 연대, 여단, 사단 6단으로 편성하였다. 총 3개 사단을 조직할 계획이었다. 그러나 인원이 적은 상황에서 우선 지대를 만들고, 각 지대를 구대와 분대로 연계한 전투부대를 구성했다. 임시정부에서 1940년 9월 19일 중국 국민당 정부에 통보한 '한국광복군 총사령부 직원 명단'에 의하면, 부대 규모가 총사령부와 4개 단위부대, 여기에다 조선혁명군 부대까지 포함하여 5000여 명이었다. 임시정부에서는 1941년 12월 연합국의 일원으로 일본에 선전포고했다. 1942년에는 미국 측에 "미국이 제주도를 해방 시켜 주면, 중경에 있는 임시정부를 제주도로 옮긴 후, 광복군이 미군과 함께 한반도 상륙작전을 전개하겠다."라고 제안하였다. 이 제안은 실제로 미국 OSS 부대(지금의 CIA)와 1945년 4월부터 8월까지 강도 높은 국내 진공 작전을 준비했다. 주요 훈련은 3개월 기간에 고공낙하, 암살법(권총에 특수장치를 하여 소리 없이 암살하는 방법), 통신(암호의 작성 및 해독법, 무전기 조작 및 수리), 교란 행동, 정보수집, 폭파 등 이었다. 일과는 07:00∼12:00 오전 훈련, 13:00∼18:00 오후 훈련, 19:00∼22:00 야간 훈련이었다. 주요 임무는 대한민국으로 낙하산과 잠수함으로 침투하여 미 공군 공습에 필요한 지형 등의 정보를 제공하고 일본군 군사시설 탐지 및 파괴 지하 유격대를 조직하여 연합군 상륙작전 시 제2선에서 연결하는 작전이었다. 마침내 1945년 8월 7일 모든 훈련을 마치고 국내진공작전 출정식을 개최했다. 개시일은 8월 10일이었다. 출정식 때 장준하 경기도 공작 반장은 "나는 조국광복을 위해 죽음을 선택했습니다. 내가 나의 죽음을 지불하면, 내 능력껏 그 대가가 조국을 위해서 결제될 것입니다. 나의 각오는 한 장의 정수표입니다. 발생인은 장준하, 결제인은 조국입니다"라는 유서까지 작성했다. / 변상문 국방국악문화진흥회 이사장 2025-09-08 08:00
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'포스트 이시바' 누구?...고이즈미·다카이치 선두 [서울=뉴스핌] 오영상 기자 = 이시바 시게루 일본 총리가 자민당 총재직 사임을 공식화하면서, 일본 정국의 관심은 차기 자민당 총재 선거로 쏠리고 있다. 집권당 총재가 곧 총리직을 맡는 일본 정치 구조상 이번 총재 선거는 사실상 다음 총리를 뽑는 절차다. 자민당은 조만간 새로운 총재 선거 일정을 확정할 예정이다. 이번 선거에서는 지난 2024년 9월 총재 선거에서 이시바 총리와 경합했던 주요 인사들이 다시 출마할 가능성이 높다. 고이즈미 신지로 농림수산상, 다카이치 사나에 전 경제안보담당상, 하야시 요시마사 관방장관, 모테기 도시미쓰 전 간사장, 고바야시 다카유키 전 경제안보담당상 등이 후보군으로 거론된다. 정국 운영이 소수 여당이라는 제약 속에서 이루어지는 만큼, 차기 총재가 야당과 어떻게 연대할지, 어떤 연립 구도를 짤지가 최대 쟁점으로 꼽힌다. '포스트 이시바' 후보로 꼽히고 있는 고이즈미 신지로 일본 농림수산상 [사진=로이터 뉴스핌] ◆ 고이즈미·다카이치 선두권 현재 여론조사에서는 고이즈미 농림수산상과 다카이치 전 경제안보상이 선두권을 형성하고 있다. 니혼게이자이신문 지난달 29~31일 실시한 여론조사에 따르면 차기 총리에 적합한 인물로 다카이치가 23%, 고이즈미가 22%를 기록했다. 나란히 1, 2위다. 자민당 지지층으로 한정하면 고이즈미가 32%로, 다카이치(17%)를 크게 앞서는 것으로 나타났다. 다카이치는 2024년 총재 선거에서 1차 투표에서 1위를 차지했으나 결선에서 이시바에게 역전패했다. 고이즈미 역시 의원 표에서 선두에 올랐지만 당원 표에서 밀리며 결선에 오르지 못했다. 두 사람 모두 당내 기반과 대중적 인지도를 겸비해 차기 선거에서도 가장 주목받는 주자들이다. 고이즈미 농림수산상은 1981년생(44세)으로 고이즈미 준이치로 전 총리의 차남이다. 2009년 중의원 첫 당선 이후 줄곧 '포스트 아베', '차세대 리더'로 주목받았다. 환경상, 농림수산상을 거쳤으며 개혁 성향과 젊은 이미지로 지지층을 넓혔다. 2024년 총선에서 당 선거대책위원장을 맡았으나 참패 책임을 지고 물러났다. 이후 농림수산상으로 복귀해 쌀 유통 개혁 등 농정 개혁에 매진했다. 대중적 인지도와 '고이즈미 브랜드'라는 정치 자산이 최대 강점으로 꼽힌다. 다카이치 전 경제안보상은 1961년생(64세)으로 보수 강경파로 분류되는 여성 정치인이다. 2021년 총재 선거에 첫 도전해 아베 신조 전 총리의 전폭적 지원을 받으며 3위를 기록했다. 2024년 총재 선거 1차 투표에서 최다 득표(의원 72표, 당원 109표)를 얻었으나 결선에서 이시바 총리에게 역전 당했다. 유일한 여성 후보로서 '보수의 아이콘' 이미지를 갖고 있으며, 아베 전 총리와 가까웠던 의원 그룹이 주된 지지 기반이다. 이시바 정권에서 당직 제안을 거절하며 독자 노선을 유지해 왔다. '포스트 이시바' 후보로 꼽히는 다카이치 사나에 전 일본 경제안보담당상 [사진=로이터 뉴스핌] ◆ 하야시·모테기 등 잠룡도 주목 고이즈미와 다카이치 두 선두 주자 외에 잠룡들의 행보도 주목된다. 하야시 요시마사 관방장관은 옛 기시다파 일부의 지지를 받고 있으며, 이시바 정권의 2인자로서 존재감을 키워왔다. 모테기 도시미쓰 전 간사장은 당내 경험과 풍부한 인맥을 강점으로 삼고, 아소 다로 전 부총리와 교류를 통해 지지 기반을 다지고 있다. 고바야시 다카유키 전 경제안보담당상은 5선 의원으로, 동기 의원들과 옛 니카이파의 지원을 받으며 출마 가능성을 열어두고 있다. ◆ 총재 선거 이후에도 정국 '안갯속' 자민당 총재 선거는 국회의원 표와 당원·당우 표를 합산하는 방식이 원칙이지만, 긴급 시에는 국회의원과 지방 지부 대표만 투표하는 '양원 의원 총회' 방식으로 대체될 수 있다. 이 경우 의원 표의 비중이 커져 파벌 역학이 중요해진다. 차기 총재가 선출되더라도 곧바로 정권 안정으로 이어진다는 보장은 없다. 일본 헌법상 총리는 국회에서 지명되는데, 자민·공명 양당은 현재 중의원과 참의원 모두에서 과반을 잃은 상태다. 따라서 야당이 단일 후보를 세워 결집할 경우, 자민당 총재가 총리로 지명되지 못할 가능성도 배제할 수 없다. 자민당 총재가 총리에 오르더라도, 예산안·세제 개혁 법안 등 국정 운영은 야당 협조 없이는 불가능하다. 이런 이유로 차기 총재는 곧바로 '연립 확대'나 '정책 연대'를 추진할 수밖에 없고, 총재 선거 과정에서도 어떤 야당과 손을 잡을지가 핵심 화두가 된다. 결국 이번 자민당 총재 선거는 단순히 차기 지도자를 뽑는 절차를 넘어, 일본 정치가 다당제 속에서 어떤 연립 구도를 구축할지 시험대가 되는 분기점으로 평가된다. goldendog@newspim.com 2025-09-08 09:26
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긍정 영향 종목

  • Lockheed Martin Corp. Industrials
    우크라이나 안보 지원 강화 기대감으로 방산 수요 증가 직접적. 미·러 긴장 완화 불확실성 속에서도 방위산업 매출 안정성 강화 예상됨.

부정 영향 종목

  • Caterpillar Inc. Industrials
    우크라이나 전쟁 장기화 시 건설 및 중장비 수요 불확실성 직접적. 글로벌 인프라 투자 지연으로 매출 성장 둔화 가능성 있음.
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