전체기사 최신뉴스 GAM 라씨로
KYD 디데이
사회

속보

더보기

[개헌시동③] 대통령제 or 혼합정부제 or 의원내각제…뭐가 좋지?

기사입력 : 2017년11월28일 10:10

최종수정 : 2017년12월04일 10:37

청와대‧여당은 '대통령 4년 중임제' 선호
야3당 '오스트리아식 이원집정부제' 선호
헌법학자들 "나라별 처해있는 사정 달라…이상적 제도 도입 신중해야"

1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=이윤애 기자] 1987년 헌법 체제가 30년간 이어지자 정치권을 비롯한 사회 곳곳에서 이제는 개헌이 필요하다는 목소리가 높다. '낡은 틀'을 벗고 지난 30년간의 변화를 헌법 안에 담아내자는 요구다. 개헌의 키를 쥐고 있는 정치권의 가장 큰 관심은 그 중에서도 정부형태, 즉 권력구조 개편이다.

정부형태란 권력분립 원리가 국가권력 구성에 적용된 형태를 의미한다. 즉 국가권력을 입법부와 행정부에 어떻게 배분하느냐에 의해 결정된다. 현대 자유민주주의 국가의 핵심 정치조직 원리라 할 수 있는 권력분립에 기초한 정부형태는 대통령제와 의원내각제, 이원정부제(혼합정부제)로 나뉜다.

이 가운데 여당인 더불어민주당은 대통령 4년 중임제, 야당은 분권형 대통령제를 각각 주장하며 이견을 좁히지 못하고 있는 실정이다.

청와대(좌)와 국회의사당 전경<뉴스핌DB>

권력구조 개편과 관련, 28일까지 뉴스핌이 취재하며 만난 헌법학자들은 정부 형태 논의과정을 '대통령' 중심 시각에서 '대통령과 의회'로 확장해야 한다고 조언했다.

개헌으로 '대통령의 권한과 책임을 나눠 맡을 의회가 그 역할을 할 준비가 돼 있는가'가 중요한 고려 사항인데, 막강한 공천권을 쥔 지도부의 눈치를 봐야하는 국회의원들의 자율성 보장이 전제되지 않는다면 어떠한 제도도 옥상옥(屋上屋)이 될 수밖에 없다는 지적이다.

임종훈 홍익대 법학과 교수는 "각 나라별로 처해있는 사정이 다른 상황에서 이상적으로 무슨 제도가 좋다는 이유만으로 우리나라에서 실시하는 것은 위험할 수 있다"고 충고했다.

◆ 의원내각제, 제2공화국 도입 경험…갈등 속 '10개월'만 마침표

야당에서 도입을 주장하는 의원내각제는 의회가 실질적으로 국가를 통치하는 구조를 말한다. 의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고, 의회 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 정부 형태다.

한국에서는 1960년 4·19혁명 이후 수립된 제2공화국 시절 의원내각제를 도입했었다. 당시 윤보선 대통령과 장면 국무총리가 선출됐고, 참의원과 민의원 양원으로 나눈 의회의 의석을 민주당이 90% 넘게 차지하기도 했다.

하지만 윤보선 대통령과 장면 총리 간 갈등 등으로 10개월간 개각을 세 차례나 단행하는 등 혼란이 지속되다 1961년 5·16 군사정변이 일어나면서 한국이 경험한 의원내각제의 짧은 실험은 마침표를 찍었다. 이후에도 전두환·김영삼·김대중 정부 말기에 '권력의 독점 대신에 분점' 등을 명분으로 단골 이슈로 불거졌지만 문제제기 수준에 그쳤다.

의원내각제는 이미 독일과 영국 등 대부분의 선진 유럽 국가들이 채택하고 있고, 수준 높은 민주주의를 구현할 수 있다는 장점와의 친화성이 높다는 평가도 있다. 다만 유럽의 경우 내각제가 정당과 함께 오랜 기간 발전해온 역사를 가진 반면, 붕당과 당쟁의 폐해가 큰 한국에선 국회와 정당에 대한 불신이 높아 제대로 정착하기는 어려울 것이라는 회의적인 시각이 많다. 

지난 22일 오후 서울 여의도 국회 예산결산위원회 회의장에서 이주영 위원장 주재로 헙법개정특별위원회 전체회의가 열리고 있다.<사진=뉴시스>

◆ 혼합정부제, 개헌특위 자문위·야3당의 선호

혼합정부제는 대통령제와 의원내각제를 절충한 제도다. 이원정부제가 어떠한 정부형태인가에 대해선 학자들 사이에 일치된 견해가 없지만 일반적으로 분권형 대통령제·이원집정부제·이원정부제·책임총리제 등이 꼽힌다.

자유한국당과 국민의당, 바른정당 등 야3당은 지난 5월 대선 전부터 오스트리아식 이원집정부제를 주장해왔다. 이는 국민이 직접 선출한 대통령에게 국방통수권 등 외치 권한을 부여하고, 내치를 담당하는 국무총리는 의회가 뽑는 일종의 '분권형 대통령제'를 의미한다.

혼합정부제는 특히 최근 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회가 4년 중임제보다 바람직한 정부형태라는 보고서를 제출하며 다시 부각됐다.

개헌특위 자문위는 혼합정부제를 통해 총리가 정부 수반으로서 내각을 통할하고, 대통령은 통일·외교·안보·국민통합 등을 관장해 행정부 내 분권을 적극적으로 실현해야 한다고 제안했다.
 
아울러 대통령 임기는 6년 단임으로 하고, 하원의 임기를 4년, 상원의 임기를 6년으로 하는 등 교차적 임기제를 도입해야 한다고 제시했다. 내치를 담당할 총리는 하원 재적의원의 과반수로 선출하는 방안을 제의했다

혼합정부제의 단점은 권력분립이 아니라 정당들끼리 자리를 대부분하는 '권력 나눠먹기'라는 부작용만 낳을 것이라는 우려다.

또한 권력분립의 영역이 불명확하다는 점도 한계다. 개헌특위 자문위원인 고문현 숭실대 법학과 교수는 "외치와 내치의 구분이 명확하지 않아 정쟁을 유발할 수 있다"고 지적했다. 예컨데 통상과 통일 문제의 경우 국제적 이슈인 외치인 동시에 경제적 이슈인 내치에 해당한다.

고 교수는 또 "대통령과 총리가 출신 정당이 다를 경우 정쟁만 하다가 골든 타임을 놓칠 수 있다"고 꼬집었다.

개헌특위 자문위원회 내에서 혼합정부제의 구체적 내용을 두고 논란이 있다는 이야기도 나온다. 혼합정부제의 형태와 관련, 대통령 중심으로 운영되는 프랑스나 의원내각제 중심으로 운영되는 오스트레일리아, 핀란드 등 권한의 중점을 어디에 두느냐에 따라 다양한 제도가 나올 수 있는데 이 부분에 대한 합의가 이뤄지지 않고 있다는 지적이다.

◆ 대통령 중임제, 청와대와 여당 선호

대통령 중임제는 대통령제를 근간으로 하고 있다는 점에서는 현행 5년 단임 대통령제와 근본적으로 같다.

다만 현행 5년 단임제는 대통령이 장기적인 안목으로 정책을 추진하기 어렵고 레임덕이 빨리 진행되며, 다음 선거를 의식하지 않는 무책임한 권력행사를 방지할 수 없다는 점이 큰 단점으로 지적됐다. 미국식 4년 중임제로 바꿔야 한다는 주장이 나온 배경이다. 노무현 전 대통령이 임기 종료 1년을 앞둔 2007년 1월 대국민담화를 통해 4년 중임제를 골자로 한 '원포인트 개헌'을 제안한 바 있다.

그러나 박근혜 전 대통령 탄핵의 원인이 된 '최순실 게이트'를 통해 여실히 드러난 제왕적 대통령제의 폐단, 재직중인 현직 대통령에 대한 심판이 불가능해 책임 정치 실현이 불가능해진다는 점 등은 해결해야 할 과제다. 또한 4년 중임제 도입시 대통령이 첫 임기를 시작하자마자 다음 대선을 준비하게 되는 '관권선거' 문제가 새롭게 제기될 수 있다.

임종훈 교수는 "감사원을 국회로 이관하는 등 몇 가지 대통령의 권한 축소와 입법부의 대통령 견제력 확보를 통해 대통령제의 단점을 해결해야 한다"고 조언했다.

임 교수는 "현재 국회의원들은 공천권에 영향을 미치는 대통령과 당 지도부로부터 자율성을 확보하지 못한 상황"이라며 "자율성이 확보된다면 야당은 물론 여당 의원도 대통령을 비판하면서 대통령을 견제할 수 있게 된다"고 강조했다.

[뉴스핌 Newspim] 이윤애 기자(yunyun@newspim.com)

[뉴스핌 베스트 기사]

사진
이재명 "최상목, 몸조심하라" 논란 [서울=뉴스핌] 윤채영 박찬제 기자 = 이재명 더불어민주당 대표는 19일 최상목 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관을 향해 "지금 이순간부터 국민 누구나 직무유기는 현행범으로 체포 가능하기 때문에 몸조심하길 바란다"고 경고했다. 최 대행이 마은혁 헌법재판관 후보자를 임명하지 않은 것을 직무유기라고 보고 언제든 체포가 가능하다는 주장이다. 이 대표는 이날 오전 서울 광화문 현장 최고위원회의에서 "대통령 직무대행을 한다는 최상목 부총리가 국헌문란을 밥 먹듯 하고 있다"며 "국회가 추진하면 대통령이 임명하도록 돼 있고 의무란 사실을 헌재가 확인까지 했는데, 지금까지 안 하고 있다"고 했다. [서울=뉴스핌] 국회사진취재단 = 더불어민주당 이재명 대표가 19일 서울 종로구 경복궁역 부근 광화문 민주당 천막농성장에서 열린 현장 최고위원회의에서 모두 발언하고 있다. 2025.03.19 photo@newspim.com 그는 "단순한 법률상 의무를 이행하지 않는 직무유기가 아니라 가장 중요한 헌법상의 의무를 이행하지 않는 중직무 유기행위를 하는 것"이라며 "직무유기 현행범이고, 지금 이 순간도 직무유기 현행범죄 저지르고 있다. 경찰이든 국민이든 누구나 즉시 체포할 수 있다"고 했다. 이 대표는 "최상위 공직자가 아예 대놓고 그것도 상당기간 헌재 판결까지 났는데도 헌법상 의무 이행 않는 행위는 결코 용서받을 수 없다"고 거듭 경고했다. ycy1486@newspim.com 2025-03-19 11:12
사진
이복현 "MBK파트너스 검사 착수" [서울=뉴스핌] 정광연 기자 = 금융감독원이 홈플러스 기업회생 사태와 관련해 대주주인 MBK파트너스에 대한 검사에 착수한다. MBK가 신용등급 하락을 사전 인지했음에도 대규모 채권을 발행했다는 의혹 등에 대해 집중적으로 살핀다는 방침이다. 이복현 금감원장은 19일 출입기자 간담회에서 "현재 제기되고 있는 여러 의혹을 확인하기 위해서라도 홈플러스 대주주인 MBK파트너스에 대한 검사를 오늘 오후부터 바로 착수하겠다"며 "MBK가 홈플러스 정상화에 대한 진정성이 있다면 적극 협조해야 할 것"이라고 밝혔다. [서울=뉴스핌] 윤창빈 기자 = 이복현 금융감독원장이 19일 오전 서울 여의도 금융감독원에서 우리금융 경영평가등급과 홈플러스 사태, 상법 개정안 등 주요 현안에 대한 긴급 브리핑을 하고 있다. 2025.03.19 pangbin@newspim.com 홈플러스와 MBK는 신용등급 강등 사실을 사전에 인기했음에도 단기 채권을 발행했다는 의혹을 받고 있다. 홈플러스는 2월 25일 자금조달을 목표로 카드사에 납부할 이용대금채권을 기초로 한 820억원 규모의 자산유동화 전자단기채권(ABSTB, 전단채)을 발행했는데, 자금조달 주관사인 신영증권은 신용등급 강등 가능성을 사전에 알고도 채권을 발행했다며 형사고발까지 예고한 상태다. 이에 김광일 MBK부회장은 "2월 25일 오후 4시쯤 신평사 한곳으로부터 신용등급 하락이 예상되는 예비평정 결과를 전달받고 다음날 26일 오전 재심의를 요청했으나 28일 오후 늦게 한 등급 하락이라는 최종 결과를 통보 받았다. 사전에 미리 알았다는 건 사실이 아니다. 기업회생을 사전에 준비한 적도 없다"고 해명한바 있다. 반면 전단채를 발행한 신영증권 금영호 사장은 18일 국회 정무위 현안질의에서 "신용등급이 떨어졌다고 해서 3~4일 우에 기업회생을 신청하는 건 상식적으로 이해가 되지 않는다"며 "등급 하락에 대한 이야기들이 있었을 것"이라며 밝혔다. 금감원은 지난 13일 이번 사태와 신영증권과 한국신용평가, 한국기업평가 등 신평사 2곳 검사에 착수한 상태다. 하지만 신용등급 하락 인지 시점과 전단채 발행 과정에 대한 각종 의혹이 계속 제기됨에 따라 MBK에 대한 검사도 추가로 진행한다. 금감원이 사모펀드를 검사하는 건 이번이 처음이다. 조사는 이날 오후부터 시작된다. 함용일 자본시장·회계 담당 부원장을 중심으로 별도의 테스크 포스(TF)를 구성해 MBK가 흠플러스 신용등급 하락을 미리 알고 전단채를 발생했는지 등을 집중적으로 살핀다. 또한 검사와는 별개로 최소 올해 상반기까지는 FT를 유지하며 이번 사태로 인한 후폭풍을 최소화한다는 방침이다. 이 원장은 검사에 앞서 MBK 진정성 없는 태도를 다시 한번 질타했다. 이 원장은 "가장 중요한 결정권자인 김병주 MBK 회장이 국회 현안질의에 불참한 것 매우 유감스러운 일"이라며 "MBK가 홈플러스 정상화에 진정성을 가지고 있다면 조사에 적극 협조해야 한다. 다각적인 부분을 검사하겠다"고 밝혔다.  peterbreak22@newspim.com 2025-03-19 11:58
안다쇼핑
Top으로 이동