1944년 브레튼우즈 체제 이후 기축통화로 역할해 온 미국 달러화의 위상이 약화되고 있다. G2로 성장한 중국의 위안화가 급부상하고, 암호화폐가 기존 통화의 대체재 역할을 할 것이라는 논란도 이어지고 있다. 이철환 금융연구원 비상임 연구위원의 기고 연재를 통해 통화전쟁의 과거와 미래를 조망한다.

미국에는 툭하면 정부폐쇄 조치 현상이 벌어지고 있다. 연방정부 폐쇄(Federal Government shutdown)는 미국 의회가 연방정부 및 연방 기관의 예산안이나 예산 계속 결의 합의에 실패하여 통과가 실패하거나, 미국의 대통령이 예산안 또는 예산 계속 결의 서명을 하지 않을 때 일어나는 상황이다.

이 경우 정부는 일부 필수적인 기능만 유지된 채 업무를 잠정 중단하게 된다. 다만, 군인, 경찰, 소방, 교정, 기상예보, 우편, 항공, 전기 및 수도 등 국민의 생명과 재산 보호에 직결되는 업무에 종사하는 핵심기관 서비스는 유지된다. 그러나 그 이외의 공무원들은 강제 무급휴가를 떠나야 하며, 예산이 배정될 때까지 자발적 무보수 근무도 할 수 없다. 아울러 핵심기관 공무원들도 일은 하지만 예산안 의결 전까지는 보수를 받지 못한다.

[격랑의 통화전쟁] 글싣는 순서

1. 미국 경제력과 달러패권의 위상
2. 미국의 재정적자 확대와 부채한도 증액
3. 반복되는 금융위기
4. 중국경제력 확대와 위안화 상승
5. '탈달러' 현상에 편승한 위안화 파고들기
6. 유로화, 존재감 약한 2위 기축통화
7. 아베노믹스의 명암
8. 암호화폐의 기축통화 가능성과 미래
9. 달러패권의 시대는 저무는가
10. 위안화가 달러를 넘어서기 어려운 이유

미국은 1997년 이래 단 한 번도 회계연도 시작 전에 연방예산안을 확정한 적이 없으며 1980년 이래 10번이나 연방정부 기관들을 부분 폐쇄하는 셧다운이 벌어졌다.

가장 최근에는 트럼프(Donald Trump) 대통령 시절인 2018년 12월부터 2019년 1월 사이에 역대 최장기간인 35일 동안이나 연방정부 기관들이 부분 폐쇄된 셧다운을 겪었다. 당시 연방 공무원들 가운데 비필수 요원으로 분류된 38만여 명이 강제 무급휴가를 가야 했고, 국민의 불편과 함께 50억 달러에 달하는 경제적 손실을 보았다.

이러한 정부폐쇄 조치가 발동하게 되는 근본 원인은 국가부채 한도의 증액이라는 문제에서 비롯된다. 미국 정부의 부채한도는 연방정부가 빌려 쓸 수 있는 돈을 미국 의회가 제한하는 제도다. 미국 행정부는 부채한도에 도달하면 더이상 국채를 발행할 수 없게 된다. 이렇게 되면 연방정부 공무원들의 월급과 사회보장급여를 지급하지 못하고 국채 원리금을 못 갚는다. 그런데 정부폐쇄 조치 이후에도 부채한도 협상이 타결되지 못하면 결국 국가채무 불이행 즉 디폴트(default)를 선언하게 된다. 이 경우 세계 경제는 커다란 혼돈 속에 빠질 우려가 있다.

만약 미국이 디폴트를 선언할 경우는 물론이고, 디폴트 우려의 기미만 나타날지라도 전 세계 금융시장과 경제는 엄청난 소용돌이 속으로 빠져들게 될 것이다. 이는 미국 정부 신용등급 하락과 미국 국채 신뢰도 하락을 초래하면서 전 세계 금융시장은 거의 마비가 될 공산이 크기 때문이다. 그리고 전 세계적인 탈달러화(de-dollarization) 현상이 심화하면서 기축통화인 미국 달러화의 위기로 번질 수도 있다. 미국은 이런 디폴트 상황을 막기 위해 그동안 꾸준히 부채한도를 올려왔다.

미국 부채한도 증액의 역사를 알아보자. 미국은 1917년 제1차 세계대전에 참전하며 전비 조달을 위한 입법이 필요했는데, 이때 부채한도를 처음으로 도입했다. 채무 수준을 제한하지 않을 경우, 과다 차입으로 인해 인플레이션을 초래하고 재정 건전성을 위협할 것을 우려했기 때문이다. 한마디로 정부 재정의 책임성과 지속 가능성을 확보하기 위해 취해진 조치였다.

그러나 의회가 설정한 한도는 지켜지지 않았고, 도입 이후 최근까지 모두 100차례 가까이 한도가 확대되거나 적용이 유예되기도 했다. 정부 수입은 일정치 않았던 반면, 지출이 지속적으로 늘어남에 따라 부채가 누적됐기 때문이다. 복지지출 외에도 예상치 못한 상황들, 즉 전쟁이나 경제위기, 금융위기, 팬데믹(pandemic) 등 정부가 나설 수밖에 없는 상황이 계속 생겨났다.

제2차 세계대전 기간에 한도가 수차례 증액됐던 경우와 2020년 코로나 사태로 한도 적용이 유예됐던 것이 정부와 의회 합의를 통해 이뤄진 대표적인 사례다. 만약 증액이나 유예 조치가 없었다면 정부는 추가 자금을 빌릴 수 없었을 것이며, 채무불이행이나 정부폐쇄 같은 극단적 상황에 직면했을 것이다.

이처럼 미국 연방정부의 부채한도 증액은 의회와 행정부 간의 갈등과 타협의 과정을 거쳐 결정된다. 특히 정부의 적극적인 역할을 중시하는 민주당이 집권하고, 감세와 작은 정부를 지향하는 공화당이 의회를 장악한 경우에는 그 대립과 갈등이 극대화된다.

가장 심했던 것이 2011년 민주당 출신인 오바마(Barack Obama)가 대통령이던 때였다. 당시 상원은 민주당이 다수당이었으나, 예산권을 지닌 하원은 공화당이 장악하고 있었다. 부채한도 증액을 위한 협상이 그해 봄부터 시작됐지만, 수 개월간 진전이 없었다. 이처럼 불확실한 정치 경제적 상황은 미국뿐만 아니라 세계 경제에 큰 타격을 가하였다. 마감 시한을 불과 며칠 앞두고 극적인 합의가 이루어졌지만, 미국의 신용등급이 사상 처음으로 강등당하는 사태가 벌어졌다. 당시 미국의 신용평가기관 S&P는 미국의 신용등급을 'AAA'에서 'AA+'로 한 단계 강등해, 글로벌 금융시장에 커다란 충격을 주었다.

얼마 전에도 부채한도 협상이 지지부진하면서 이런 우려가 나타났다. 2005년 8조 2,000억 달러였던 연방정부 부채한도를 2020년 20조 달러 이상으로 두 배 넘게 증액했다. 2021년 12월에는 또다시 31조 4,000억 달러로 부채한도를 올렸다. 그러나 2023년 1월 그 한도를 모두 소진했다. 이후 행정부는 보유 현금 등을 돌려막는 특별조치를 취하며 버텨왔으나, 결국 한계에 이르렀다. 부채한도 상향조정에 대한 의회와의 합의가 이루어지지 않으면 채무불이행이나 정부폐쇄가 불가피한 상황이었다.

다행히 우여곡절 끝에 미국 연방정부의 부채한도를 늘리는 「2023 재정책임법」안이 2023년 6월 초 통과했다. 공화당 매카시(Kevin McCarthy) 하원의장과 민주당 바이든(Joe Biden) 대통령 사이의 긴 협상 끝에 나온 타협안이었다. 법안은 2025년 1월 1일까지 2년 동안 부채한도의 적용을 유예하는 대신, 같은 기간 정부지출은 제한하는 내용을 담고 있다. 다만, 이 법안은 부채한도를 상향한 것은 아니며, 2025년 1월 1일까지 부채한도 적용을 유예하면서 정부지출을 줄이는 것이다.

그런데 이처럼 부채한도 증액을 위한 갈등은 결국 정부가 대규모 재정적자를 내는 데서 비롯된다. 지난 50년 동안 미국 정부의 재정이 연간 흑자를 나타난 것은 5차례에 불과하다. 2000년대 들어서는 지난 2001년 1천 3백억 달러의 흑자를 나타낸 이후 21년 동안 적자 행진이 이어졌다. 특히 코로나19가 본격 확산한 지난 2020년 이후 국가부채 규모는 더욱 폭증했다. 연간 재정적자는 2020년 3조 1300억 달러, 2021년 2조 7700억 달러, 2022년 1조 3800억 달러로 코로나 팬데믹(pandemic) 사태가 계속된 3년 동안의 재정적자는 모두 7조 3천억 달러 가까이 된다.
이러한 누적된 재정적자로 인해 국가부채도 덩달아 커지게 되었다. 사실 미국은 국가채무 규모가 세계에서 가장 큰 나라이다. 미국이 31조 4,000억 달러를 웃돌지만, 미국 다음으로 규모가 큰 일본은 12조 달러가 채 되지 않는다. 물론 GDP 대비 국가채무 비율은 미국이 129%로 일본 264%에 비해 훨씬 낮은 편이지만, 채무의 절대 규모는 미국이 가장 크다.

더욱이 미국의 부채 규모와 GDP에 대비한 비율은 앞으로도 더 커질 것이다. 의회예산국(CBO, Congressional Budget Office)은 부채비율이 2050년 195%까지 높아질 것으로 전망하고 있다. 이는 이자 비용이 증가하고 인플레이션과 차입 비용 상승의 악순환을 가져오며, 경제성장을 저해하고 재정위기를 초래할 수 있다는 것을 반영하고 있다.

이에 앞으로는 정부 채권발행이 용이하지 않을 것이다. 더욱이 발행된 채권을 금융시장에 소화시키기는 더 어려워질 것으로 보인다. 이는 비록 부채 협상실패로 인한 디폴트가 현실화되지는 않는다 하더라도, 근래 미국 정부가 취하고 있는 자국 우선주의 경향을 보면서 세계 각국은 이전처럼 채권매입에 적극적으로 나설 가능성이 줄어들고 있기 때문이다.

이제까지 미국 국채는 가장 안전한 자산이었지만 디폴트 가능성, 그리고 장기채 금리가 단기채 금리를 밑도는 등 정부 신용이 떨어져 버린 현재 그 안전성에 의구심이 생기기 시작했다. 게다가 우크라이나 침공을 계기로 러시아의 해외자산을 정부는 물론 개인의 것조차 동결시킴으로써 미국 국채에 대한 정치적 리스크도 커진 상황이다.

2023년 8월 1일, 세계 3대 신용평가기관의 하나인 피치(Fitch)는 미국의 신용등급을 종전의 AAA(최고 등급)에서 AA+로 한 단계 강등하였다. 그 이유로 피치는 "모두가 파멸하는 국가부도를 걸고 당파싸움이나 벌이는 식의 정치 행태를 보면 이 나라가 빚을 잘 갚을 것으로 기대하기 어렵다."라고 설명하였다.

한편, 미국의 부채한도와 재정적자 이슈에도 무역수지 적자에서와 같은 딜레마가 존재한다. 즉 부채한도가 증액되면 국가부채 상환 부담이 높아지면서 국가 신용도가 하락하게 되고, 나아가 기축통화 달러의 위상도 약화될 수 있다. 반면, 부채한도가 증액되지 않으면 정부폐쇄 조치나 디폴트로 치달으면서 더 큰 정치 경제적 난관에 빠지게 될 것이다. 달러 위상 약화는 두말할 필요가 없다.

이래저래 대규모 재정적자 문제는 미국 달러화의 위상을 하락시키는 근본 원인이 되고 있다.