자위대 창설과 문민통제: 군사력을 성역에서 정책의 대상으로

전전 일본에서는 군부가 천황의 통수권과 국가안보를 내세워 의회의 통제를 무력화했다. 그러나 1954년 봄, 자위대 창설을 둘러싼 국회 본회의장에서는 완전히 다른 풍경이 펼쳐졌다.

1954년 3월 9일, 중의원 본회의 단상에 오른 기무라 도쿠타로(木村篤太郎) 보안청 장관은 법안의 취지를 밝히며 군사력 보유가 아닌 자위 조치임을 의회 앞에서 입증하기 위해 강변했다.

(기무라 도쿠타로) 보안청 장관:

"오늘날의 국제 정세 속에서 우리 국민의 자유와 평화를 수호하기 위해서는 직접 및 간접 침략에 대응할 수 있는 최소한의 자위적 방위 역량을 정비하지 않을 수 없습니다. 본 법안에 따른 자위대는 헌법 제9조가 금지하는 침략적 전쟁 수단으로서의 전력에 결코 해당하지 않습니다. 나아가 방위 출동 시에는 반드시 국회의 사전 승인을 거치도록 규정함으로써 의회 민주주의에 의한 엄격한 문민통제를 확립하고자 합니다."

그러나 단상 아래 야당 의석에서는 위헌성과 군국주의 부활을 경계하는 날 선 추궁이 즉각 터져 나왔다. 일본사회당의 아사누마 이네지로(浅沼稲次郎) 의원은 총리와 각료들을 향해 포문을 열었다.

(아사누마 이네지로) 의원:

"정부는 자위력이라는 애매한 수사로 국민을 기만하고 있지만, 육·해·공 군사력을 갖추고 실력 행사를 전제로 하는 조직이 전력이 아니면 무엇이란 말입니까? 이는 명백한 헌법 제9조 위반이며, 미국의 군사 전략에 종속되어 재무장의 길을 걷는 것에 불과합니다. 정부는 과연 이 막대한 국방 예산과 군사 조직에 대해 국민과 의회가 실질적인 통제권을 행사할 수 있다고 장담할 수 있습니까? 그 합헌적 근거와 재정적 한계를 분명히 밝히십시오."

(장내 반응: 야당 의원석 곳곳에서 '옳소' 하는 고함과 격렬한 박수, 여당 의석에서는 웅성거림)

단상에 다시 오른 (요시다 시게루) 내각총리대신은 이 날카로운 질문에 답하며 현실적 제약과 헌법적 한계를 직접 설명해야 했다.

(요시다 시게루) 내각총리대신:

"자위대의 정비는 오로지 조국의 침략을 방어하기 위한 자위의 실력에 불과하며, 침략을 목적으로 하는 전력이 아닙니다. 정부는 헌법의 정신을 준수하며, 결코 군국주의 시대로 회귀하지 않을 것임을 단호히 말씀드립니다. 모든 방위 정책과 행동은 국회의 승인과 국민적 감시 아래 철저히 통제될 것입니다."

민주주의의 언어라는 관점에서 보면 이 차이는 대단히 크다. 군사력은 더 이상 질문할 수 없는 국가의 성역이 아니라 국회가 합헌성과 필요성, 비용을 따져 묻고 승인해야 하는 정책의 대상이 되기 때문이다.

그렇다고 전후 일본 민주주의를 이상화해서도 안 된다. 요시다 정부는 야당과 노동운동을 때로는 매우 거칠게 몰아 부쳤고, 냉전이 심화되면서 점령당국의 정책도 초기 민주화와 비군사화에서 반공과 경제안정, 보수정치 강화로 이동했다.

그렇지만 전전과 전후를 가르는 핵심 차이는 정부가 정책을 정당화하는 방식에 있었다. 정부는 더 이상 군사력과 외교정책을 오직 국가운명과 충성의 문제로 설명하기 어려웠다. 헌법과 국제정세, 재정능력과 경제재건, 국민생활이라는 논거를 제시해야 했다.

그리고 무엇보다 정치가 약속하는 미래가 달라지기 시작했다. 전전 일본은 강대국이 되기 위해 국민에게 희생을 요구했지만, 전후의 정부는 국민에게 경제적으로 안정되고 일자리와 삶의 질이 향상되어야 통치정당성을 얻을 수 있었다. 군국주의가 사라진 자리를 단순히 자유주의적 이상이 아니라, 경제재건과 생활안정이라는 매우 구체적인 국가적 약속으로 대체되었다.

1955년 자유당과 일본민주당이 합쳐 자유민주당이 탄생하고, 사회당 역시 좌우파가 통합하면서 이른바 '55년 체제'가 출범했다. 일본 민주주의는 이제 패전과 점령이라는 비상상태를 벗어나 새로운 단계로 들어선 것이다. 정치의 핵심 질문도 "일본은 패전을 딛고 재기할 수 있는가"에서 "어떤 일본을 만들 것인가"로 바뀌었다.

한쪽에서는 미일동맹과 경제성장을 통한 현실적 안정과 번영을 주장했고, 다른 쪽에서는 평화헌법과 비무장, 보다 자주적인 외교를 강조했다. 그 갈등은 1960년 미일안전보장조약 개정에서 폭발하고 말았다.

기시 노부스케(岸信介) 정부는 기존 안보조약이 미국에 지나치게 유리하며 개정조약은 미국의 일본 방위의무를 명확하게 하고 일본의 지위를 보다 대등하게 만드는 것이라고 주장했다. 반면 사회당과 노동조합, 학생운동과 시민사회의 상당 부분은 새로운 조약이 일본을 미국의 냉전전략에 더욱 깊숙이 편입시키고 평화헌법의 정신을 약화할 수 있다고 우려했다.

양측 모두 '평화'와 '자주'를 제시하고 있다. 그러나 정부는 동맹을 통해 자주와 평화를 확보한다고 보았고 반대파는 동맹에서 일정한 거리를 두어야 그것을 지킬 수 있다고 주장했다는 점에서 차이를 드러내고 있다.

문제는 의견의 차이 그 자체가 아니었다. 민주주의에서 그런 대립은 정상적이다. 하지만 국회가 그 차이를 처리하는 방식, 즉 다수당의 횡포가 문제였다.

1960년 5월 19일 밤, 중의원 의장 기요세 이치로(清瀬一郎)는 회기연장을 둘러싸고 여야가 충돌하는 가운데 경찰력을 국회 안으로 들여 야당 의원들을 배제했고, 다음 날 새벽 안보조약 승인안을 본회의에서 처리했다. 5월 20일 본회의 속기록만 읽으면 놀랄 만큼 간단하다.

의장은 "토론의 통고가 없다"고 선언하고 표결에 들어갔으며 찬성 의원들의 기립을 확인한 뒤 "기립 전원"이라고 선포했다. 곧이어 '박수'가 기록되었다. 그러나 그 전원은 국회의 모든 정치세력이 합의한 전원이 아니었다. 야당 의원들이 사실상 배제된 뒤 남아 있던 의원들의 전원이었다.

그렇다고 모든 책임을 정부와 여당에만 돌리는 것도 정확하지 않다. 사회당 의원들 역시 의장석을 둘러싸고 물리적으로 의사진행을 저지했고, 국회는 정상적인 토론을 수행하기 어려운 상태까지 갔다. 결국 경찰이 진입해 장내의 소란을 정리해야 했다.

중요한 것은 갈등이 격렬했다는 사실보다 의회언어와 절차가 그 갈등을 끝까지 감당하지 못했다는 데 있었다. 전전 일본에서는 '국가적 필요'가 반론을 압도했다면, 1960년에는 '다수의 표'가 소수의 발언권과 숙의를 압도할 수 있다는 새로운 종류의 민주주의 문제, 즉 다수결을 통한 일방적 지배와 소수의 물리적 행사가 문제점으로 드러났다.

그러나 일본 국회가 이 경험에서 아무것도 배우지 않은 것은 아니었다. 불과 1년 뒤인 1961년 5월, 한 자민당 의원은 회기연장을 놓고 찬반을 비교적 평온하게 논의하는 모습을 과거의 심야 난투와 비교하면서 이를 "의회주의의 큰 진전"이라고 평가했다. 속기록에는 그의 발언 뒤 박수가 남아 있다. 경찰력이 원내에 들어왔던 경험이 국회의원들에게도 의회주의의 한계를 돌아보게 하는 반면교사가 되었던 셈이다.

소득배가와 성과의 정치: 이념 대립에서 생활과 격차의 검증으로

기시의 뒤를 이어 총리가 된 이케다 하야토(池田勇人)는 바로 이 정치적 상처 위에서 전혀 다른 언어를 들고 나왔다. 그는 안보와 헌법의 충돌을 다시 정치의 중심에 놓는 대신 경제와 생활을 전면으로 내세웠다. '국민소득배가계획'은 단순한 경제계획만이 아니었다. 1960년의 거대한 이념적 충돌을 국민의 임금과 주택, 소비와 사회보장, 농촌과 도시의 격차라는 다른 종류의 경쟁으로 이동시키는 새로운 통치언어였다.

1961년 2월 28일, 제38회 국회 중의원 본회의장. 연단에 오른 야당 의원은 정부의 국철운임 인상 방침을 정면으로 겨냥하며 포문을 열었다.

(이노마타 고조, 猪俣浩三) 의원:

"총리는 취임 당시 물가를 안정시키고 국민의 삶을 두 배로 풍요롭게 만들겠다고 약속하지 않았습니까? 그런데 정권을 잡자마자 돌아온 것은 공공요금 인상과 서민 물가의 폭등입니다. 대기업의 이윤을 보장하기 위해 서민의 발인 국철운임까지 올려 부담을 전가하는 것이 총리가 말한 소득배증의 실체입니까? 이는 명백한 공약 위반이자 국민에 대한 배신입니다!"

(장내 반응: 야당 의석에서 "옳소", "철회하라"는 고성과 환호)

단상에 오른 이케다 하야토 (池田勇人) 총리는 목소리를 낮추지 않고, 특유의 단호한 어조로 성장의 필연적 비용을 강조하며 맞받았다.

(이케다 하야토) 내각총리대신:

"사회보장의 획기적 확충도, 대규모 감세도, 그리고 도로와 철도를 비롯한 공공투자의 확충도 모두 고도성장이라는 튼튼한 토대 위에서만 가능합니다. 수송력을 혁신하고 경제 기반을 현대화하지 않는다면 어떻게 지속적인 소득배증을 달성할 수 있겠습니까? 미래를 위한 투자와 기반 정비를 위해서는 지금 단계에서 일정한 국민적 부담의 분담이 불가피합니다. 성장의 과실은 반드시 모든 국민의 소득과 복지로 돌아갈 것입니다."

(장내 반응: 여당 의석 전반에서 터져 나온 우레와 같은 박수)

총리의 답변이 끝나자마자 의원석에서는 성장의 사각지대를 파고드는 구체적이고 날 선 질문들이 쏟아져 나왔다.

야당 의원석:

"대도시와 거대 재벌만 살찌우면 지방의 농어촌과 지역 격차는 도대체 어찌할 셈인가!"

"제조업 대기업이 성장하는 동안 농가 소득의 상대적 박탈감은 어떻게 메울 것인가!"

"물가가 오르면 중소기업 노동자와 영세 자영업자의 실질 임금은 깎여 나가는데, 총리의 소득배가에 이들의 자리는 어디에 있는가!"

1961년 일본 중의원 토론은 마치 우리의 국회토론을 연상하게 만들 정도다. 여기에서 일본 의회 언어의 성격은 다시 한번 결정적인 변화를 맞이한다. 정부가 장밋빛 성장률을 던지면 야당이 무조건적인 반대나 반미·친미 구호로 맞서는 단순한 이념 대립의 구조가 아니었다.

물가 상승률과 실질소득, 도시와 농촌의 소득격차, 대기업과 중소기업 간 임금 불균형, 사회보장의 최저선처럼 수치로 비교하고 실증적으로 검증할 수 있는 정책 결과가 의회 토론의 정중앙을 차지하기 시작했다.

정치적 경쟁의 본질이 '누가 진정한 일본을 대표하는가'를 둘러싼 정체성과 체제의 싸움에서, '누가 국민의 생활을 실질적으로 개선할 수 있는가'를 다투는 성과와 능력의 경쟁으로 이동하고 있었다.

1963년 본회의에서 이케다는 헌법 제25조가 말하는 "건강하고 문화적인 최저생활"의 수준이 고정되어 있는 것이 아니라 경제발전과 국가의 능력에 따라 계속 높아져야 한다고 답했다. '국가의 발전'이라는 단어가 전전에는 군사력과 제국의 확대를 의미했다면, 이제 총리는 그것을 국민생활의 기준을 높이는 능력과 연결하고 있었다.

이번 편을 정리하며

민주주의의 회복은 1947년 평화헌법 제정 한 번으로 완성된 것이 아니었다. 1945년 패전 이후 의회 속기록의 궤적을 따라가 보면 정치 언어의 근본적인 지각변동이 확인된다.

국민: 국가 동원의 대상이었던 신민(臣民)에서 정부의 성패를 심판하는 주권자로 복귀했다.
책임: 국가를 향한 맹목적 희생에서 국민을 향한 정부의 설명책임(Accountability)으로 이동했다.
국력: 침략과 팽창을 위한 군사력에서 국민 생활을 실질적으로 개선하는 국가 역량으로 재정의되었다.
군사와 외교 안보조차 성역이 아닌 헌법적 합헌성과 비용, 대안적 선택지로 설명해야 하는 의회의 언어가 비로소 자리 잡은 것이다.

그러나 이러한 언어의 전환이 전후 일본 민주주의의 모든 결함을 해소한 것은 아니었다. 1960년 안보국회가 여실히 보여주었듯, 다수결의 횡포와 숙의의 실종, 여당의 단독 강행과 야당의 물리적 저지는 민주적 헌정 질서 안에서도 의회 고유의 기능을 순식간에 마비시킬 수 있음을 드러냈다.

이케다 하야토(池田勇人)의 성장 정치는 이 깊은 이념적 균열과 거리의 저항을 생활과 소득이라는 실용적 언어로 능숙하게 전환해 냈다. 그러나 바로 그 눈부신 경제적 성공은 역설적으로 자유민주당의 장기 집권을 고착화했고, 관료와 기업, 정치인으로 이어지는 철의 삼각동맹을 제도화하는 토양이 되었다.

전후 일본 정치는 국민에게 더 이상 국가를 위해 얼마나 희생할 것인가를 묻지 않았다. 대신 국가가 국민을 얼마나 풍요롭게 만들 수 있는가가 정치의 핵심 물음으로 자리 잡았다.

그리고 그 질문에 일본 보수 정치가 고도 경제성장이라는 성과로 화답하기 시작하면서, 일본 민주주의는 체제의 정당성을 넘어 장기 일당 우위 체제의 그림자라는 전혀 새로운 도전에 직면하게 된다.

(다음 편에서는 1960년 이후부터 1993년 55년 체제의 붕괴까지, 고도성장의 이면에 자리한 한일수교, 구조적 정경유착과 금권정치의 부상 등 의회 언어의 변천을 통해 일본 민주주의의 명암을 살펴본다.)

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다. 

kimsh@newspim.com