서구 의회 특권의 이중주: 불체포·면책특권의 역사와 내향적 질서유지권

오늘날 우리가 의회민주주의의 완숙한 모델로 칭송해 마지않는 영국, 미국, 프랑스, 독일 등 서구 선진 의회 역시 초기부터 우아하고 절제된 신사들의 언어로 작동했던 것은 결코 아니다. 서구 의회의 역사는 한국 못지않은, 때로는 한국보다 훨씬 더 잔혹했던 물리적 폭력과 유혈 사태, 그리고 파괴적 언어의 파열로 점철되어 있었다.

의원들이 본회의장에 호신용 단도와 칼, 심지어 장전된 권총을 품고 등원하여 백주대낮에 난투극을 벌이고 상대 정파를 단두대로 보내던 야만의 시대를 그들 역시 통과했다. 서구 의회가 이 야만의 질곡을 딛고 세계적인 민주주의 전범으로 진화할 수 있었던 비결은 도덕적 계몽이나 양심의 호소에 있지 않았다.

수세기에 걸친 참혹한 역사적 실패 속에서 행정부와 사법부의 탄압으로부터 의원의 신체와 언론을 보호하는 방어기능과, 원내 언어가 폭력으로 타락하지 않도록 의회 스스로를 엄격히 징계하는 제재수단, 즉 의장의 적극적 개입을 통한 질서유지라는 두 개의 상호보완적 제도적 축을 정교하게 결합해 냈기 때문이었다.

근대 의회의 독립성을 지탱하는 양대 기둥은 신체의 자유를 보장하는 불체포특권과 발언의 자유를 보장하는 면책특권이다. 근대 의회법의 태두로 불리는 영국의 헌정사학자 토머스 어스킨 메이(Thomas Erskine May)의 고전적 대작 《의회의 법·특권·절차 및 관례에 관한 논고(Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament)》(1844)와 오스트리아 출신 의회사가 조지프 레들리치(Josef Redlich)의 연구서 《영국 하원의 절차: 정치사 연구(The Procedure of the House of Commons)》(1908)에 따르면, 불체포특권의 역사는 14세기 에드워드 2세 및 3세 치세의 영국 플랜태저넷 왕조까지 거슬러 올라간다.

당시 군주와 왕실 관료들은 국왕의 과세 요구에 반대하거나 왕실 재정에 비판적인 평민원(하원) 의원들을 탄압하기 위해 치졸한 수법을 썼다. 의회가 소집되기 직전 사소한 민사상 채무 불이행이나 가공의 채권 분쟁, 잡범 혐의를 뒤집어씌워 의원을 투옥함으로써 회의 참석 자체를 원천 봉쇄했던 것이다.

이에 하원은 "국정의 중대사를 논의하고 왕실을 감시하기 위해 국왕의 소집령을 받아 등원하는 의원의 신체는 등원길과 회기 중, 그리고 귀가길에 이르기까지 그 누구도 자의적으로 구금할 수 없다"는 불체포특권을 왕실과의 끈질긴 줄다리기 끝에 관습법적 권리로 쟁취해 냈다.

1604년 하원의원 토머스 셜리 경이 채무 문제로 플리트 감옥에 투옥되었을 때 하원이 감옥 간수를 소환해 투옥하고 의원 본인을 당당히 구출해 낸 유명한 셜리 경 사건(Shirley's Case)은 의회 고유의 체포 집행권과 의원 신체 불가침의 원칙을 확립한 근대 의회사 최고의 승리였다.

한편, 신체의 자유에 이어 발언의 자유를 보장하는 면책특권은 군주의 가혹한 사법적 단죄에 맞서는 피어린 저항 속에서 탄생했다. 레들리치(1908)가 규명했듯 면책특권의 실정법적 효시는 1512년에 제정된 스트로드 법(Strode's Act)이었다.

당시 하원의원 리처드 스트로드(Richard Strode)는 주석 광산 노동자들의 권익을 보호하고 광산 오염을 규제하는 법안을 하원에 제출했다는 이유로, 광산 소유주였던 귀족들과 결탁한 스태너리 법원(주석광 특권법원)에 의해 고액의 벌금을 부과받고 리드포드 성의 지하 토굴에 3주간 감금되었다.

하원은 분노했고, 국왕 헨리 8세를 압박하여 "의원이 의회 안에서 제기한 법안, 토론, 발언에 대해 법원이나 어떠한 외부 권력도 소추하거나 투옥할 수 없으며 이를 위반한 판결은 원천 무효"라는 스트로드 법을 제정했다. 이 저항의 불길은 1642년 절대군주 찰스 1세가 400여 명의 무장 친위대를 이끌고 하원 본회의장 문을 박차고 들어와 존 핌(John Pym) 등 반대파 의원 5명을 직접 체포하려 했을 때 절정에 달했다.

국왕이 빈 의장석에 올라서며 "의원들이 어디로 도망쳤는가"를 추궁했을 때, 윌리엄 렌탈(William Lenthall) 하원의장은 국왕 앞에 무릎을 꿇으면서도 "폐하, 저는 의회가 명하는 바 외에는 볼 눈도, 말할 혀도 없습니다"라며 군주의 절대적 사법권을 정면으로 거부했다.

청교도 혁명의 내전과 명예혁명의 피를 통과한 끝에 성문화된 1689년 영국 권리장전(Bill of Rights) 제9조 – "의회 내에서의 언론과 토론, 절차의 자유는 의회 외 어떠한 법원이나 처소에서도 탄핵되거나 심문받지 아니한다" – 는 군주의 칼날로부터 입법부의 언어를 영구히 해방시킨 인류 헌정사 최초의 금자탑이었다.

그러나 권리장전이 보장한 면책특권이라는 거대한 법적 방패가 곧바로 의회의 품격과 이성적 토론을 담보하지는 않았다.

18세기 영국 의회사를 복원한 루이스 네이미어(Lewis Namier)의 명저 《조지 3세 즉위기의 정치 구조(The Structure of Politics at the Accession of George III)》(1929)와 폴 랭포드(Paul Langford)의 《예의와 상업의 백성: 1727–1783년의 영국(A Polite and Commercial People)》(1989)이 생생히 고발하듯, 면책특권의 세례를 받은 초기 하원은 만취한 의원들의 고함과 야유, 파벌 간의 원색적 육두문자, 심지어 의사당 밖 결투로 이어지는 유혈 충돌이 끊이지 않던 아수라장이었다. 법적 자유는 주어졌으나 이를 스스로 규율할 의회민주주의의 절차적 에티켓(Decorum)이 확립되지 않았기 때문이었다.

영국 하원이 이 야만을 극복하고 오늘날의 품격과 질서를 갖추게 된 것은 공간적, 언어적, 절차적 3대 제도 개혁의 결실이었다. 영국 정치학자 앤서니 킹(Anthony King)의 《영국 헌법(The British Constitution)》(2007)이 규명하듯 첫 번째 공간적 통제는 웨스트민스터 의당 특유의 붉은 두 선(Two Red Lines)이었다.

의원들이 장검을 차고 등원하던 관행 속에서 여야 의석 카펫 바닥에 그어진 두 개의 붉은 선 사이의 거리는 검 두 자루를 맞대도 닿지 않는 약 2.5m로 설정되었으며, 토론 중 의원이 흥분하여 이 선을 넘는 순간 즉각 경위관의 제지를 받았다. 물리적 충돌의 가능성을 건축적 공간 배치로 원천 차단한 것이다.

두 번째 언어적 규율은 1728년부터 1761년까지 33년간 하원의장을 역임한 아서 온슬로(Arthur Onslow)의 주도로 확립되었다. 필립 론더스(Philip Laundy)의 평전 《의장 아서 온슬로(The Office of Speaker)》(1964)에 따르면, 온슬로 의장은 상대 의원의 이름을 직접 부르며 삿대질하는 행위를 엄금하고 모든 발언은 반드시 의장을 향해서만 행하도록 강제했다.

상대를 지칭할 때는 오직 존경하는 아무개 지역구 의원(The Honourable Member for [Constituency])이라는 간접 3인칭만을 쓰게 함으로써, 의장석이라는 거울을 통해 감정적 폭발을 냉각시키는 심리적 완충 장치를 완성했다.

세 번째 절차적 징계는 토머스 어스킨 메이의 《의회 관례론》(1844)을 통해 비의회적 표현(Unparliamentary Language)에 대한 엄격한 금기로 정립되었다. 동료 의원을 거짓말쟁이(liar), 위선자(hypocrite), 반역자(traitor)로 부르는 즉시 의장은 발언을 중단시켰으며, 1880년 헨리 브랜드(Henry Brand) 의장 시기에는 의장의 명령에 불복하는 의원의 이름을 호명(Naming a member)하여 당일 즉시 퇴장시키고 최소 5일간 의사당 출입을 금지하는 강력한 퇴장 명령권(Order to Withdraw)을 성문화했다.

영국의 품격은 의원들의 선의에 기댄 것이 아니라, 공간을 띄우고 호칭을 바꾸며 룰을 어긴 자를 단호히 내쫓는 제도화된 강제력의 산물이었던 것이다.

대서양을 건너간 미국은 1787년 연방헌법 제1조 제6항 1절에 영국의 권리장전을 계승한 불체포특권과 발언·토론 조항(Speech or Debate Clause)을 명문화했다. 그러나 미국 의회 역시 극심한 분열 속에서 폭력의 참극을 피하지 못했다.

미국 정치학자 조앤 프리먼(Joanne B. Freeman)은 역작 《피의 현장: 의회 폭력과 남북전쟁의 도래(The Field of Blood)》(2018)에서 1830년대부터 1850년대까지 미국 의회 내에서 발생한 70여 건의 물리적 충돌과 결투를 발굴해 냈다.

가장 치욕적인 순간은 남북전쟁 직전인 1856년 5월 22일, 노예제 폐지를 주장하던 매사추세츠주 찰스 섬너(Charles Sumner) 상원의원이 본회의장 의석에서 사우스캐롤라이나주 프레스턴 브룩스(Preston Brooks) 하원의원의 단단한 금속 손잡이 지팡이에 머리를 난타당해 피범벅으로 쓰러진 사건이었다. 당시 의원들은 외투 속에 권총과 단도를 품고 등원했으며, 본회의장은 언제 터질지 모르는 화약고였다.

이 내전의 위기 속에서 미국 하원이 구축한 내향적 규율은 강력한 하원의장의 질서유지권이었다. 미국 하원의 다수당 리더십을 연구한 바버라 싱클레어(Barbara Sinclair, 1983)와 윌리엄 앨런 로빈슨(William A. Robinson, 1930)의 평전에 따르면, 1890년 토머스 브래킷 리드(Thomas Brackett Reed) 하원의장은 출석 호명 때 대답을 고의로 거부해 회의를 마비시키던 소수파의 침묵 파업(Disappearing Quorum)을 분쇄하기 위해 의석에 앉아 있는 의원의 이름을 의장이 직접 호명하여 출석으로 간주하는 혁명적인 리드 규칙(Reed Rules)을 단행했다.

야당의 거센 반발에 맞서 "의회는 토론을 거쳐 일을 하기 위해 모인 곳이지, 일을 막기 위해 모인 곳이 아니다"라고 선언한 리드 의장의 결단은 다수당의 합법적 입법 질서를 확립한 분수령이었다(Brady & Bullock, 1983).

나아가 미국 하원 의사규칙 제17조에 규정된 규칙 위반 호명(Words Taken Down)제도는 의회 언어의 품격을 지키는 가장 서슬 퍼런 칼날과 같다(Lewis Deschler, 1977). 발언 중인 의원이 상대 정파를 향해 허위 사실이나 인격 모독, 적대적 비방을 발화하는 즉시, 상대 당 의원은 "의원 발언의 기록을 정지하고 본회의장 낭독을 요구합니다(I demand that the gentleman's words be taken down)"라고 이의를 신청한다.

그 순간 해당 의원은 즉각 의석에 착석해야 하며, 서기가 속기록에서 문제의 발언을 발췌해 본회의장 전체에 낭독한다. 하원의장이 이를 비의회적 언어로 판정하면 발언은 의회 영구 속기록(Congressional Record)에서 영구 삭제(Strike from the record)되며 해당 의원은 당일 잔여 시간 동안 본회의 발언권을 전면 박탈당한다.

2019년 낸시 펠로시 하원의장조차 트럼프 대통령을 비판하며 인종차별적이라는 단어를 썼다가 이 규정에 걸려 당일 발언권을 박탈당했던 사건은 이 내향적 칼날이 권력의 지위고하를 막론하고 얼마나 엄격히 작동하는지를 입증한다. 미국 의회는 은색 독수리 홀(Mace)을 든 경위관의 물리적 강제력과 Words Taken Down이라는 언어적 징계를 통해 면책특권의 방종을 제어한 것이다.

유럽 대륙의 중심 국가인 프랑스와 독일 역시 전체주의와 폭력의 피비린내 나는 비극을 통과하며 의회의 특권을 재정립했다. 프랑스 혁명기인 1789년 오노레 미라보(Honoré Mirabeau)의 주도로 의원 신체 불가침(Inviolabilité, 불체포특권)이 선언되고 1791년 헌법에 면책특권이 성문화되었으나, 로베스피에르의 공포정치 하에서 면책특권은 반대파를 단두대로 보내는 사형 선고의 무기로 전락했다(François Furet, 1978).

이를 반성한 현대 프랑스 국민의회는 의사규칙 제70조 내지 제75조를 통해 의장에게 강력한 단계적 징계권을 부여했다(Pierre Avril & Jean Gicquel, 2014). 장내 소란이나 모욕적 언사를 행한 의원에게 의사록 기재 경고(Rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal)를 내려 1개월 세비 25%를 삭감하고, 폭력이 지속되면 즉각 15일간 등원 금지와 2개월 세비 50%를 삭감하는 최고 수위의 '의원직 일시 배제 처분(Censure avec exclusion temporaire)'을 단행한다.

2022년 극우 정당 의원의 인종차별 발언에 대해 야엘 브론피베 하원의장이 즉각 15일 등원 금지와 세비 삭감을 명령한 것은 프랑스 의회의 살아있는 규율을 보여준다.

독일의 궤적은 민주주의의 자멸을 경험한 가장 뼈아픈 교훈이다. 독일 헌법사학자 에른스트-볼프강 뵈켄푀르데(Ernst-Wolfgang Böckenförde, 1991)가 규명했듯 독일은 1848년 프랑크푸르트 헌법 이래 불체포특권(Immunität)과 면책특권(Indemnität)을 일관되게 규정했다.

그러나 바이마르 공화국 말기, 나치와 극단주의자들은 바로 이 면책특권의 방패 뒤에 숨어 의회를 파괴하는 수단으로 의회를 유린했다(Richard J. Evans, 2003). 나치 돌격대 군복을 입고 등원한 의원들이 본회의장을 욕설과 난투극으로 마비시켰을 때 의장은 이를 제압할 무기가 없었고, 결국 1933년 수권법 통과로 공화국은 종말을 고했다.

이 참극을 딛고 제정된 1949년 독일 기본법(Grundgesetz) 제46조 제1항은 면책특권을 보장하면서도 단서 조항을 통해 "명예훼손적 비방(verleumderische Beleidigungen)에 대해서는 면책을 적용하지 아니한다"고 헌법적 한계를 못 박았다.

나아가 독일 연방의회 의장은 의사규칙에 따라 최대 2,000유로의 질서위반금(Ordnungsgeld)을 즉각 부과하고 최대 30일간 출석 정지(Ausschluss)를 명령할 수 있다(Martin Morlok, 2016). 독일은 방어적 민주주의(Streitbare Demokratie)의 기치 아래, 의회의 특권이 의회를 파괴하는 흉기로 변질되지 않도록 철벽의 안전장치를 구축한 것이다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다. 

kimsh@newspim.com