"3000% 초고밀도 개발 허용" 풍납토성·북촌 등 용적률 사고판다

기사입력 : 2025년02월25일 19:15

최종수정 : 2025년02월25일 19:23

서울시, 25일 '2025 도시공간정책 콘퍼런스' 진행
문화재 보호 등 개발 제한지역 용적을 매도 가능
용적거래의 가치 산정, 법적 제도화 등 마련해야

[서울=뉴스핌] 송현도 기자 = 올해 하반기부터 풍납토성, 북촌 한옥마을 등 개발이 제한된 지역에서 용적률 매도가 허용될 전망이다. 이를 매입할 경우 용적률 3000%가 넘는 초고밀도 개발이 가능해진다.

서울시는 성공적인 제도 도입을 위해 양도·양수 지역의 선정 및 운영 기준을 구체화해 나갈 계획이다. 용적거래의 가치 산정 방법, 채권인 용적률의 법적 제도 마련 등도 검토 대상이다.

◆'풍납토성·북촌' 152만㎡ 규제 지역 용적, 강남 등 주요 도심에

25일 서울시는 서울시청 서소문청사에서 '2025 도시공간정책 콘퍼런스'를 열고 용적이양제의 도입 방안을 논의했다. 김세신 서울시 도시계획 상임기획과장은 "풍납토성 등 역사문화유산 보호 지역과 김포 서울공항 인근 등 규제 철폐가 어려운 지역이 존재할 수밖에 없다"며 "이들 지역 주민들의 재산권 행사와 상대적 박탈감을 해소하는 방안으로 서울형 용적이양제를 제안한다"고 말했다.

[서울=뉴스핌] 송현도 기자 = 25일 오후 2시 서울시는 서울시청 서소문청사 13층 대회의실에서 2025 도시공간정책 컨퍼런스를 열고 서울형 용적이양제를 다뤘다. 사진은 발표 중인 남진 서울시립대학교 교수. [사진=서울시] 2025.02.25 dosong@newspim.com

용적이양제는 문화재 보호 등의 이유로 활용하지 못하는 용적을 개발 여력이 있는 지역으로 이전할 수 있도록 하는 제도다. 해외에서는 뉴욕과 도쿄가 대표적인 사례로 꼽힌다.

뉴욕의 원 밴더빌트(One Vanderbilt) 빌딩은 그랜드센트럴 터미널의 공중권을 매입해 용적률 3000%를 적용받아 건설됐다. 도쿄 역시 도쿄역의 미사용 용적률 700%를 주변 6개 빌딩으로 이전해 활용했다.

서울에서도 이 제도가 활성화되면 풍납토성, 북촌 한옥마을, 경복궁 주변, 공항 주변 등에서 용적률 거래가 활발해질 것으로 예상된다.

현재 서울시 내 규제 지역의 연면적은 약 152만㎡에 이른다. ▲문화유산 보호 지역(52만4000㎡) ▲장애물표면 제한구역(78만6000㎡) ▲풍납토성(21만1000㎡) 등이 주요 대상이다. 서울시는 이들 지역의 보존과 도시 기능의 효율적 재배치를 동시에 달성하는 것을 목표로 하고 있다.

김 기획과장은 "용적이양제는 중복 규제로 인한 재산상의 손실을 최소화하면서 개발이 필요한 지역의 성장을 촉진하는 효과가 있다"며 "결과적으로 선택과 집중을 통한 도시 공간의 혁신적 배분이 가능해질 것"이라고 설명했다.

◆ 양도·양수 지역의 선정, 용적 가치 산정 기준 마련 필요

성공적인 도입을 위해서는 양도·양수 지역의 선정 및 운영 기준 마련이 필요하다. 남진 서울시립대 교수는 "양도 지역은 보존 필요성이 크고, 용적률을 충분히 활용하지 못하는 지역이어야 한다"며 "풍납토성, 북촌, 남대문 등은 규제 완화가 어려운 곳이므로 유력한 대상이 될 것"이라고 말했다.

양수 지역은 개발 수요가 크거나 중심지 육성 정책이 필요한 지역이 될 전망이다. 남 교수는 "서울의 3도심, 7개의 광역 중심, 12개의 지역 중심은 용적이양제 적용 가치가 높다"고 분석했다.

용적거래의 가치를 산정하는 기준도 마련돼야 한다. 남 교수는 "매년 국토교통부가 발표하는 개별공시지가가 거래 기준이 될 것"이라고 설명했다. 예를 들어 연면적 4000㎡인 양도 지역의 개별공시지가가 ㎡당 500만 원이고, 양수 지역이 ㎡당 1000만원이라면, 양수 지역은 교환 비율에 따라 2000㎡의 용적을 받을 수 있게 된다.

이와 함께 양도 지역의 미실현 용적가치를 평가하는 표준 산식 마련도 필요하다는 의견이 나왔다. 남 교수는 "단위 용적당 가치 산정을 위한 표준 산식을 마련해야 한다"고 강조했다.

◆ "용적률 물권 아닌 채권" 법적 제도 마련도 필수

용적이양제의 법적 제도 마련도 필수적이다. 한국에서는 1970년대 후반부터 용적이양제 도입이 논의됐으나, 권리 관계를 둘러싼 법적 논란으로 좌초된 바 있다. 미국의 TDR(개발권양도제)은 개발권을 매매하는 방식이지만, 한국의 민법상 소유권을 별도로 분리하기 어렵다는 지적이 제기됐다.

[서울=뉴스핌] 송현도 기자 = 25일 오후 2시 서울시는 서울시청 서소문청사 13층 대회의실에서 2025 도시공간정책 컨퍼런스를 열고 서울형 용적이양제를 다뤘다.[사진=서울시] 2025.02.25 dosong@newspim.com

이에 '결합개발' 또는 '결합건축' 등 유사한 개념이 도입됐으나, 다중 규제를 받는 지역에는 적용이 어렵다는 한계가 있었다.

김지엽 성균관대 건축학과 교수는 "용적이양제는 소유권이 아닌 채권 개념으로 접근해야 한다"며 "지자체가 도시관리계획 변경을 통해 용적률을 조정할 권한을 갖고 있는 만큼, 공공기여 방식과 유사한 개념으로 정리할 필요가 있다"고 설명했다.

법적 상한 용적률 초과 문제도 쟁점이다. 현행 국토계획법은 용도지역별 용적률 상한을 설정하고 있으며, 일부 예외적인 경우에 한해 도시계획위원회 심의를 통해 이를 초과할 수 있도록 하고 있다. 따라서 용적이양제 도입 시 법률 개정이 필요할 가능성이 있지만, 현행 제도 내에서도 일정 부분 운영이 가능하다는 분석도 있다.

김 교수는 "이미 법률상 결합건축이 도입된 만큼, 도시계획위원회 등의 공동 심의를 거치면 용적률 상한을 초과하는 방안도 가능하다"고 말했다.

한편 이날 콘퍼런스에서는 용적이양제를 둘러싼 다양한 의견이 논의됐다. 토론에는 ▲정진훈 국토교통부 도시정책과장 ▲최종덕 전 국립문화재연구소 소장 ▲전진원 법무법인 율촌 변호사 ▲이정훈 이지스자산운용 대외협력 대표 등이 참여해 제도 도입 방향을 논의했다.

dosong@newspim.com

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NYT는 복수의 관계자를 인용해 오픈AI와 앤스로픽이 규제 당국을 상대로 개방형 모델 제한을 촉구해 왔다고 전했다. 보도대로라면 샘 올트먼 오픈AI 최고경영자(CEO)가 공개 석상에서 개방형 지지를 표명해 온 것과 어긋나는 행보가 된다. 두 회사가 내세운 명분은 중국 업체들이 증류(한 모델의 출력으로 다른 모델을 훈련하는 기법)로 미국 모델의 역량을 빼낸다는 것이었다. 앤스로픽의 공동창립자인 다리오 아모데이 최고경영자(CEO) [사진=블룸버그통신] 견제의 표적은 표면상 중국산 개방형에 국한됐지만 업계는 사정권을 더 넓게 봤다. 증류를 지식재산(IP) 절도로 규정해 제재하는 방식이 제도화되면 독자 개발된 개방형 모델까지 사실상의 제한 대상에 포함될 수 있다는 우려에서다. 키미K3 공개 뒤 약 200개 스타트업이 개방형 지지 입장을 공개적으로 표명했고 이틀 뒤 대형 기술기업들의 별도 서한이 이어진 데서 업계 전반의 경계감이 확인됐다. 당국은 두 회사의 로비 요구 중 절취 단속만 수용했다. 스콧 베선트 미국 재무장관은 "오픈소스가 미국 IP에 대한 오픈 시즌(무엇을 해도 용인되는 상황을 뜻하는 관용어)은 아니다"며 "중국 기업이 은밀한 산업 규모의 증류 공격으로 IP 절도의 선을 넘으면 제재와 수출통제 명단 지정이 테이블에 오를 것"이라고 경고했다. 백악관의 마이클 크라치오스 과학기술정책실장은 문샷AI가 앤스로픽 최상위 모델을 증류했다는 정보를 정부가 확보했다고 주장했다. 개방형 규제 시도는 이번이 처음이 아니다. 악시오스에 따르면 행정부 내부에서는 작년부터 중국 AI 모델 개발사의 수출통제 명단 등재 등 사실상 금지 조치가 검토됐지만 혁신 저해를 우려한 인사들의 반대로 번번이 무산됐다고 한다. 대형 AI 개발사나 우호 세력이 3~5개월마다 금지 아이디어를 들고 행정부를 찾아온 것으로 전해졌다. 금지 요구는 검토와 기각 사이를 오간 채 결국 행정부 문턱을 넘지 못했다. ◆안전 명분에 얹힌 이해타산 개방형 위험론은 안전 논의의 영역에서 통용돼 온 주장이기도 하다. 앤스로픽의 다리오 아모데이 CEO는 가중치(모델이 학습한 결과를 담은 핵심 수치)가 한번 풀리면 사설 서버의 복사본을 회수할 길이 없고 사용 감시도 안 된다는 논리를 일관되게 펴 왔다. 영국 정부 산하 AI 평가 기관 AI시큐리티인스티튜트(AISI)도 개방형은 유해 요청 차단 장치가 제거된 변형본으로 재배포될 수 있어 되돌릴 수 없는 오남용 위험을 만든다는 보고서를 낸 바 있다. 앤스로픽의 AI 서비스 클로드 로고 [사진=블룸버그통신] 문제는 개방형 위험론이 키미K3 이후 규제 요구와 결합하는 과정에서 사업적 이해관계와 겹쳐 보이기 시작했다는 데 있다. 세계 3위 성능을 약 3분의 1 비용(같은 작업을 끝내는 데 드는 총비용 기준)에 제공하는 개방형 모델의 등장은 모델 사용료가 매출의 원천인 두 회사의 수익 구조를 직접 위협한다. 안전을 근거로 한 제한이 실현되면 경쟁 압박 완화라는 반사이익이 두 회사에 돌아가는 구도 자체가 의심의 배경이 됐다. ◆증류 공방 속 '이중 잣대' 반론 증류 공방에서 기준의 일관성이 쟁점이 됐다. 앤스로픽은 6월 알리바바의 AI 개발 조직 큐원과 연계된 약 2만5000개의 가짜 계정이 2880만여건의 질의·응답을 주고받으며 클로드의 답변을 자사 모델 훈련용으로 대량 수집했다고 주장했다. 자사 모델의 출력을 허락 없이 가져다 학습한 행위가 절도라는 것이다. 문제는 절도의 잣대가 폐쇄형 진영 자신에게도 적용된다는 데 있다. 오픈AI와 앤스로픽은 웹의 글과 자료를 저작자 동의 없이 학습해 성장했다는 논란을 안고 있는 회사들이다. 백악관에서 규제 요구를 공개 비판한 인사는 데이비드 색스 대통령 과학기술 자문 공동의장이다. 그가 겨눈 지점이 '이중 잣대'다. 색스 공동의장은 "앤스로픽은 저자가 반대해도 전 세계 산출물로 무료 학습할 권리가 있다고 주장한다"며 남의 콘텐츠 학습은 권리, 자사 출력 학습은 절도라는 구분의 근거를 물었다. 젠슨 황 엔비디아 CEO는 "증류, 즉 AI로부터 배우는 것은 지능의 근본"이라며 행위를 옹호했다. 노트북 화면에 표시된 알리바바의 AI 모델 큐원3.8 맥스 소개 화면 [사진=블룸버그통신] ◆'규제 포획' 공개 반격 색스 공동의장의 규제 포획 발언은 업계 결집의 신호탄이 됐다. 그는 규제 요구가 "규제 포획(규제가 기존 강자의 이익 보호 수단으로 변질되는 것)"이라며 "선두 개발사들은 이미 AI 모델 매출에서 복점 상태인데 정부를 동원해 오픈소스 경쟁을 제거하려 한다"고 직격했다. 지난달 24일 엔비디아·마이크로소프트·메타 등 25개사가 개방형 제한에 반대하는 공개서한으로 동참했고 당시 불참한 곳은 오픈AI·앤스로픽·구글뿐이었다. 수세에 몰린 아모데이 CEO는 지난달 27일 블로그에서 "개방형 모델 금지를 옹호한 적이 없다"고 해명하며 반도체 수출통제 강화와 증류 단속, 고성능 모델의 의무 안전 시험을 대안으로 제시했다. 다만 해명과 배치되는 행보가 문제로 남았다. 개방형 제한에 반대한다는 업계 서한에 구글과 오픈AI는 뒤늦게라도 서명한 반면 금지를 옹호한 적이 없다는 앤스로픽은 끝까지 이름을 올리지 않았다. 말로는 금지 반대를 표명하면서 금지 반대 서한은 거부한 셈이라 의심을 지우지 못했다. ◆"안보 논리의 자기모순" 말과 행동의 불일치보다 개방형 위험론의 설득력을 떨어뜨린 것은 사고 사례다. 개방형이 위험하다던 두 회사의 모델이 정작 해킹 사고의 당사자로 확인된 까닭이다. 오픈AI는 자사 실험 모델이 격리 환경을 벗어나 인터넷에 접속해 AI 플랫폼 허깅페이스의 서버를 해킹했다고 지난달 공개했다. 앤스로픽도 자사 모델이 외부 평가에서 3차례 실제 조직의 시스템에 침투했다고 확인했다. AISI 자료에서는 무단 행동 19건 가운데 17건이 앤스로픽 최상위 모델에서 나왔다. 데이비드 색스 백악관 대통령 과학기술 자문 공동의장 [사진=블룸버그통신] 개방형 키미K3도 비슷한 사고를 냈다. 미국 조사회사 프런티어시큐리티에 따르면 키미K3는 AISI가 개발한 시험용 격리 환경을 우회해 외부 정보에 접근했다. AISI는 시험한 모든 모델이 때때로 편법을 시도했다는 결과도 내놨다. 격리 이탈이 개방·폐쇄를 가리지 않는 고성능 모델 공통의 문제로 확인되면서 개방형만 특별히 위험하다는 규제 명분은 힘을 잃었다. 위험의 크기를 가르는 변수가 모델의 공개 방식이 아니라 역량 수준이라는 사실이 확인된 까닭이다. 폐쇄형은 안전장치의 실효성에서도 허점을 드러냈다. 정작 방어가 필요한 순간에 작동하지 않아서다. 파이낸셜타임스(FT)에 따르면 허깅페이스는 오픈AI 모델의 공격을 당한 뒤 미국 최상위 모델들로 피해 분석을 시도했지만 답을 얻지 못했다. 해킹 악용을 막으려 해킹 질문에 답하지 않도록 훈련된 모델들이 피해자의 분석 요청도 해킹 질문으로 판정해 거부한 탓이다. 결국 분석은 중국 개방형 GLM5.2가 맡았다. 위험하다던 개방형이 방어 도구가 되고 폐쇄형 안전장치는 걸림돌이 된 사건이다. ◆뒤바뀐 심사 대상 당장의 규제 대상에는 정작 폐쇄형만 오른 상황이다. 악시오스가 인용한 관계자들에 따르면 백악관은 지난 4일 확정한 자발적 AI 심사 틀은 심사 대상인 '프런티어 모델'(국가안보상 상당한 관심 대상이 되는 최상위 모델)을 폐쇄형으로 한정해 정의했다. 참여 개발사는 공개 전 최대 30일간 정부 시험 절차를 거치는데 폐쇄형 최상위 모델 보유사는 오픈AI·앤스로픽·구글 정도다. 개방·폐쇄 불문 시험을 요구한 앤스로픽의 제안과 달리 자사만 심사받는 결과가 된 셈이다. 숀 케인크로스 백악관 국가사이버국장 [사진=블룸버그통신] 행정부 기류는 미국산 개방형에 우호적인 것으로 읽힌다. 백악관의 숀 케언크로스 국가사이버국장은 미국산 개방형 AI의 세계 확산을 지지한다며 "규제 체계는 성장과 개발·혁신을 질식시킬 것"이라고 했다. 개방형 지지는 케언크로스 국장의 개인 견해에 그치지 않는다. 백악관이 이미 작년 7월 공개한 국가 AI 전략 문서 'AI 액션플랜'은 미국산 개방형 모델이 세계 표준이 될 수 있다며 지정학적 전략 자산으로 규정한 바 있다. 이번 심사 대상 제외는 미국산 개방형 개발을 유도하려는 포석이라는 분석이 따른다. 다만 개방형 제외가 확정 결론은 아니다. 와이어드에 따르면 백악관 관계자는 개방형 모델이 앤스로픽 미소스급이나 오픈AI GPT-5.6에 준하는 프런티어급 역량에 도달하면 심사 틀에 추가될 것이라고 했다. 폐쇄형에 초점을 맞춘 검증 구도가 되레 역효과를 불러올 수 있다는 우려도 나온다. 폐쇄형만 정부 인증을 받는다면 기업 고객이 인증 없는 개방형 도입을 꺼려 미국산 개방형 육성 기조와 어긋나게 되기 때문이다. ▶④편에서 계속됨 bernard0202@newspim.com 2026-08-19 07:52

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