패전과 붕괴: 군사제국의 종말과 신민에서 주권자로의 귀환

1945년 8월 일본의 패전은 군사제국의 붕괴인 동시에 그 제국을 지탱해 온 정치언어의 붕괴였다. 불과 몇 달 전까지 일본 정부와 군부는 '국체', '성전', '국난', '총동원'을 반복하며 국민에게 희생과 인내를 요구하고 있었다.

국회는 형식적으로 계속 열렸지만 정부가 전쟁의 목적과 전망을 설명하기보다 국민과 의원에게 국가적 단결과 복종을 요구하는 쪽으로 기울었고, 1940년에는 중일전쟁의 목적을 정면으로 질문한 사이토 다카오(斎藤隆夫)가 중의원에서 제명되기에 이르렀다.

전편에서 살펴본 것처럼 일본 민주주의의 붕괴는 의회가 문을 닫아서만 일어난 것이 아니었다. '국민', '법', '책임'이라는 익숙한 정치어휘가 그대로 남아 있는 가운데 그 의미가 참여와 설명책임에서 충성과 총동원으로 이동하는 과정에서 이미 의회의 민주적 기능은 크게 약화되고 있었다.

그런데 패전은 이 관계를 다시 뒤집어놓았다. 이제 일본 의회는 국민이 국가를 위해 얼마나 더 희생할 수 있는가에 대한 합법적 요구가 아니라 대신 왜 일본은 침략전쟁을 멈추지 못했는가, 누가 책임을 져야 하는가, 그리고 전쟁기간 동안 굶주리고 희생한 국민의 삶을 어떻게 다시 세울 것인가에 대한 질문으로 다시 민주정치본연의 역할로 돌아왔다.

제89회 제국의회에서 군부와 관료를 제대로 견제하지 못한 의회의 책임을 묻는 발언이 다시 등장했다는 사실은 패전국가에서 매우 중요하다. 전시기에도 모든 비판이 법적으로 금지된 것은 아니었지만, 전쟁목표와 지도부의 판단을 정면으로 문제 삼는 일은 점점 더 정치적 위험을 동반했다. 패전은 과거의 잘못을 다시 정치토론의 장으로 끌어들일 수 있었다.

전후 일본을 연구한 존 W. 다우어(John W. Dower)는 『Embracing Defeat: Japan in the Wake of World War II』(1999)에서 이 시기를 단순히 미국이 일본에 민주주의를 이식한 과정으로 설명하지 않는다. 그의 분석에서 패전은 굶주림과 실업, 주거난과 사회적 혼란이라는 거대한 충격이었지만, 동시에 전전에는 억눌려 있던 자유와 평등, 노동권과 여성참정권, 평화에 대한 요구가 사회 전면으로 등장하는 계기이기도 했다.

미국점령군이 제도를 바꾸었지만 그 새로운 제도에 따라 실제 정치문화로 만들어간 것은 일본 사회였다. 전후 일본 민주주의를 "미군정이 만들어준 민주주의"라고만 설명하면 일본 사회 내부에서 일어난 이 중요한 변화를 놓치게 된다고 다우어는 주장한다.

패전 후 일본 중의원에서 무엇보다 크게 달라진 것은 '국민'이라는 단어의 의미변화다. 1946년 4월 총선에서 여성은 처음으로 중의원 선거에 참여했고 39명의 여성 의원이 당선되었다. 1947년 시행된 일본국헌법은 주권이 국민에게 있음을 선언했다.

대일본제국헌법 아래에서 천황의 신민이었던 국민이 이제 국가권력의 정당성을 부여하는 주권자로 바뀐 것이다. 이것은 헌법문구 몇 줄의 변화에 그치지 않았다. 국가가 국민에게 충성과 희생을 요구하던 일방적 주체에서 정부가 국민과 그 대표기관 앞에서 자신의 정책과 권력을 설명해야 하는 쌍방적 관계로 변한 것이었다.

점령군의 간접통치와 헌법 제정: 이중적 권력 구조 속의 의회 언어

그러나 전후 일본의 민주주의는 처음부터 하나의 복잡한 모순을 안고 출발했다. 일본은 1945년 패전과 함께 민주화의 길로 들어섰지만, 그 민주화를 추진한 가장 강력한 정치적 힘은 일본 유권자가 선택한 정부가 아니라 미국점령군이었다. 여기서 일본의 '미군정'을 정확히 이해할 필요가 있다.

일본에서는 점령군이 기존 정부를 완전히 폐지하고 직접 행정을 맡은 것이 아니라, 천황제와 내각·관료제·의회를 상당 부분 존속시킨 채 연합국최고사령관총사령부(GHQ/SCAP)가 일본 정부에 지령을 내리고 그 집행을 감독하는 간접통치 방식을 채택했다. 따라서 일본 총리와 국회는 계속 존재했지만, 외교와 안보는 물론 헌법개정과 정치·사회개혁의 큰 방향에 대해서는 점령당국이 최종적인 영향력을 행사하는 이중적 정치구조가 형성되었다.

점령 초기의 방향은 비교적 명확했다. 일본을 다시 전쟁을 일으킬 수 없는 국가로 만드는 '비군사화'와, 전전의 권위주의적 국가체제를 해체하는 '민주화'가 두 축이었다. 1945년 10월 GHQ는 정치·시민·종교적 자유에 대한 제한을 철폐하도록 요구했고, 이어 군국주의자들의 공직추방, 초국가주의 단체 해산, 농지개혁, 재벌개혁, 노동조합의 권리 확대 등이 추진되었다.

1945년 12월에는 중의원선거법이 개정되어 여성에게도 선거권이 주어졌고, 국가총동원법과 전시긴급조치법도 폐지되었다. 일본 국립국회도서관이 보존하고 있는 GHQ 민정국 자료만 보더라도 1945~51년 사이 선거, 일본정부 재편, 공직추방, 의회, 헌법, 재벌, 지방행정 등 일본 정치의 거의 모든 핵심 분야가 점령정책의 대상이었음을 확인할 수 있다.

헌법제정 과정은 이 모순을 가장 잘 보여준다. 일본 정부는 처음에는 메이지헌법을 비교적 제한적으로 수정하려 했지만, GHQ는 이를 충분하지 않다고 판단했다. 1946년 2월 더글러스 맥아더(Douglas MacArthur)가 제시한 기본원칙을 토대로 GHQ 민정국이 별도의 헌법초안을 작성했고, 일본 정부는 이를 기초로 새로운 개정안을 마련했다. 그러나 그 헌법안이 그대로 외부에서 강제되어 시행된 것은 아니었다.

일본 정부의 수정과 협상을 거쳐 1946년 제90회 제국의회에 제출되었고, 중의원과 참의원의 심의를 거치면서 조문도 다시 수정되었다. 극동위원회 역시 새 헌법이 국민의 자유로운 의사를 나타내는 절차와 충분한 의회심의를 거쳐 채택되어야 한다는 기준을 제시했다. 따라서 전후 일본헌법은 일본이 순수하게 스스로 만든 헌법이라고 하기도 어렵고, 반대로 미국이 써준 문서를 일본이 그대로 받아들였다고만 설명하기도 어려운 복합적인 산물이었다.

정치언어의 관점에서는 바로 이 점이 흥미롭다. 1946년 제90회 제국의회에서 일본 의원들은 외부의 점령상황 속에서 국민주권과 기본권, 전쟁포기라는 새로운 원칙을 자신들의 의회언어로 다시 논의해야 했다. 6월 26일 요시다 시게루(吉田茂)는 중의원에서 헌법 제9조와 관련하여 당시 정부안이 자위를 위한 전쟁까지도 포기하는 취지라고 설명했다.

불과 몇 년 전까지 국회에서 전쟁 수행과 총동원이 국가적 의무로 제시되었던 것과 비교하면 정치의 언어가 얼마나 급격하게 뒤바뀌었는지를 알 수 있다. 전쟁에서 몸을 던져 충성을 요구했던 국가가 이제는 헌법에 전쟁포기를 명시하고, 총리가 의회에서 그 의미를 설명하는 국가가 되었다.

냉전의 도래와 재기: 개혁에서 안정으로

그러나 점령당국이 민주주의를 확대하면서 동시에 일본의 정치적 자율성을 제한했다는 사실도 함께 보아야 한다. 1946년 총선 뒤 자유당 총재 하토야마 이치로(鳩山一郎)가 총리가 될 가능성이 높아졌지만, GHQ는 그를 공직추방 대상으로 지정했고 결국 요시다 시게루가 내각을 구성했다.

1946년 5월에는 식량난에 항의하는 대규모 시위가 벌어지자 맥아더가 군중의 무질서를 허용하지 않겠다는 강경한 입장을 발표하기도 했다. 즉 점령당국은 언론·노동·선거와 시민적 자유를 확대하는 주체였지만, 자신이 설정한 점령질서와 충돌하는 정치활동에는 직접 개입할 수 있는 권력도 가지고 있었다.

하지만 냉전이 시작되면서 미군정의 성격은 다시 달라진다. 초기에는 군국주의 해체와 사회경제적 민주화가 우선되었지만, 1947~48년 이후 중국의 공산화 가능성과 소련과의 대립이 커지고 1950년 한국전쟁까지 발발하면서 미국의 대일정책은 일본을 동아시아의 반공과 경제적 거점으로 안정시키는 방향으로 이동했다. 흔히 '역코스(Reverse Course)'라고 부르는 변화다.

초기에는 해체의 대상이었던 보수세력 일부가 다시 정치와 경제에 복귀했고, 노동운동에 대한 정책도 보다 억제적으로 변했으며, 경제안정과 재건이 급진적인 사회개혁보다 우선되기 시작했다. 국립국회도서관의 점령자료를 검토해 보면 역시 1945~52년의 점령사를 '개혁·복구·평화'라는 세 요소가 교차하는 과정으로 정리하고 있다.

따라서 전후 일본의 민주주의를 단순히 미군정이 이식한 민주주의라고 표현하기도, 반대로 일본이 스스로 전전의 체제를 반성하고 만들어낸 민주주의라고 설명하기도 어렵다.

점령당국은 군부를 해체하고 여성참정권, 노동권, 농지개혁과 국민주권헌법 같은 제도적 변화를 강력하게 추진했지만, 동시에 일본의 외교·안보와 주요 정치개혁에 대한 최종적인 통제권을 가지고 있는 상태에서 일본 정치인과 국회는 그 제한된 공간 안에서 새로운 제도를 받아들이고 수정하며 자신들의 정치언어로 정당화해야 했다.

바로 그래서 전후 초기 국회에서는 '민주화'와 함께 '독립', '주권', '자주'라는 단어가 부각되었다. 국민주권을 헌법에 선언하고 자유선거를 실시하는 나라가 외교와 안보에서 최종적인 결정권을 갖지 못한다면 그 민주주의는 완전한가라는 의문을 제기한 것이다.

시간이 흐를수록 미군정의 종식을 요구하는 목소리가 커진 것은 민주화에 대한 반발만을 의미하지 않았다. 오히려 민주주의가 정착될수록 "국민이 주권자라면 국가도 주권국가여야 한다"는 역설적 논리를 제시한 것이라 할 수 있다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.

kimsh@newspim.com