헌법상 개헌안은 반드시 국민투표 거쳐야
靑, 개헌 국민투표 동시 실시 '강공 드라이브'
[뉴스핌=정경환 기자] 문재인 대통령이 헌법 개정과 관련해 국회에 '국민투표법' 개정을 촉구했다. 올 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 동시 실시하려면 '헌법불합치' 결정을 받은 국민투표법 조항을 바꿔야 하기 때문이다.
6일 중앙선거관리위원회에 따르면, 국민투표법이 개정되지 않으면 투표인명부 작성을 하지 못해 개헌 국민투표는 불가능하다.
중앙선관위 관계자는 "재외선거인도 선거인으로 넣어야 하는데, 그 부분이 현행법상 안 돼 있다"며 "(이 상태에서 투표인명부 작성을 하는 것은) 법에 위반되는 행위다. 명부 작성이 안 되니 그 다음 절차가 진행될 수가 없다"고 말했다.
◆ 개헌 국민투표 하려면 인명부 작성 가능한 국민투표법 바꿔야
헌법상 개헌안은 반드시 국민투표를 거쳐야 한다.
앞서 문 대통령은 전날 주재한 청와대 수석·보좌관회의에서 "지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하려면 시간이 얼마 남지 않았다"며 "정책기획위원회가 중심이 돼 국민의 의사를 수렴하고, 국회와 협의할 대통령의 개헌안을 준비해달라"고 주문했다.
문 대통령은 그러면서 "국민투표법이 헌법불합치 결정을 받고 효력을 상실한 지 2년이 지났다. 국민투표법을 방치하는 것은 개헌은 물론이거니와 국가 안위와 관련한 중대한 사안에 대해 국민이 결정할 헌법상의 권리를 박탈하는 것이나 다름없다"며 국회에 하루빨리 국민투표법을 개정해 줄 것을 촉구했다.
◆ 헌재, 2014년 국민투표법 헌법불합치 결정
헌법재판소는 2014년 7월 24일, 국민투표법 제14조 제1항에 대해 '헌법불합치' 결정을 내렸다. 재외선거인의 국민투표권을 제한한다는 이유에서다.
국민투표법 제14조는 투표인명부 작성에 대한 것으로, 제1항은 다음과 같다.
제14조(투표인명부의 작성) ①국민투표를 실시할 때에는 그때마다 구청장(자치구의 구청장을 포함하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·읍장·면장(이하 "구·시·읍·면의 장"이라 한다)은 국민투표일공고일 현재로 그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 투표구별로 조사하여 국민투표일공고일로부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다.
헌재는 결정주문에서 국민투표법 제14조 제1항 중 '그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자'에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다고 했다.
헌재는 결정의 이유로 "국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리"라며 "국민의 본질적 지위에서 도출되는 국민투표권을 추상적 위험 내지 선거기술상의 사유로 배제하는 것은 헌법이 부여한 참정권을 사실상 박탈한 것과 다름 없다"고 밝혔다.
이에 헌재는 헌법불합치 결정을 하면서 입법자로 하여금 "충분한 논의를 거쳐 재외국민투표제도를 형성하여야 한다"고 명령하며, "재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 구체적인 방안은 입법자의 입법형성의 범위 내에 있다"고 덧붙였다.
◆ 2016년 효력 상실한 국민투표법, 아직까지 개정 안돼
'헌법불합치' 결정에 대해서는 이견이 존재하지만, 현실적으로 '위헌' 결정과 다름 없는 것으로 통용된다. 다만 둘은 심판 대상 조항이나 법률에 대한 무효 시기에 있어 차이가 있다. 위헌은 결정 즉시 무효가 되는데 비해, 헌법불합치 결정은 그 무효 시기를 일정기간 늦추면서 해당 조항이나 법률을 개정할 시간을 준다. 즉시 무효화됨으로써 발생할 수 있는 법의 공백과 사회적 혼란을 막기 위해 입법자가 개정할 때까지 한시적으로 해당 조항이나 법률을 존속시키는 것이다.
국민투표법과 관련해서도 2014년 결정 당시 헌재는 2015년 12월 31일까지 그 효력이 유지되는 것으로 정했다. 하지만, 유예기간이 다 지나도록 개정은 이뤄지지 않았다. 그에 따라 2016년 1월 1일부터 국민투표법 제14조 제1항은 그 효력을 상실했고, 효력을 상실한 후 2년이 지난 지금까지 개정이 되지 않고 있는 상황이다.
20대 국회 들어 더불어민주당 이원욱 의원과 심재권 의원, 자유한국당 유재중 의원과 함진규 의원 그리고 이용호 국민의당 의원 등이 국민투표법 개정안을 발의했지만, 아직 개정에 이르진 못했다. 각각의 개정안은 국민투표에 재외국민투표와 선상투표·사전투표 등을 도입하는 것을 골자로 한다는 점에서 대동소이하다.
그 사이 중앙선관위는 지난 10월 17일 국민투표법에 개정 의견을 국회에 제출했다.
중앙선관위 관계자는 "개정 의견을 전달했다"면서 "명부 작성이 불가능한 부분과 관련해 그런 문제가 있다는 말을 한 것"이라고 언급했다.
[뉴스핌 Newspim] 정경환 기자 (hoan@newspim.com)
