예산 안에 '변경 가능성' 제도적으로 포함해야
성장률·세수·물가 등 핵심 지표 고려 자동 전환
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[세종=뉴스핌] 정성훈 경제부장 = 올해도 벌써 추가경정예산(추경) 이야기가 나온다. 경기 둔화, 세수 결손, 민생 부담. 이유는 달라도 결론은 늘 같다. "본예산으로는 부족했다"는 것이다.
그렇다면 이 질문을 피할 수 없다. 그럴 거면 작년 예산 심의 때, 올해 경제 상황을 더 반영할 수는 없었을까.
◆ 예산은 어떻게 만들어질까
국가 예산은 '올해'를 위해 짜이지만, 실제로는 전년도 하반기의 판단으로 결정된다.
각 부처는 여름부터 예산 요구안을 제출하고, 기획예산처는 이를 토대로 재정 여력과 정책 우선순위를 조정한다. 이후 국회 심의를 거쳐 연말에 확정된다.
문제는 이 과정 전반이 이미 확정된 성장률 전망, 물가 예상치, 세수 추계에 기초해 움직인다는 점이다. 그 이후 글로벌 경기 급변이나 금리 환경 변화가 나타나도 본예산은 쉽게 바뀌지 않는다.
예산은 미래를 향하지만, 설계 논리는 늘 과거에 고정돼 있다.
◆ 추경은 실패가 아니라, 구조의 결과다
추경은 흔히 '예산을 잘못 짰다'는 신호로 해석된다. 하지만 현실은 다르다.
현재의 예산 제도는 보수적 전망을 기본값으로 삼고 불확실성은 최소화하며 정치적 책임은 분산시키는 구조다. 이 틀 안에서 경제 상황이 예상보다 나빠지면, 본예산을 고치는 대신 추경이라는 우회로를 선택할 수밖에 없다.
결국 추경은 정책 실패의 결과라기보다 불확실성을 전제로 설계되지 않은 예산 구조의 필연적인 산물에 가깝다.
◆ 대안 ① 하나의 예산이 아니라 '조건부 예산'
지금의 예산은 하나의 숫자로 미래를 가정한다. 하지만 현실은 언제나 그 가정을 벗어난다.
성장률이 낮아질 경우, 세수가 급감할 경우, 고금리 기조가 장기화될 경우를 전제로 한 복수의 '조건부 예산 시나리오'를 미리 준비할 수는 없을까.
이 경우 추경은 정치적 결단이 아니라 미리 준비된 카드 중 하나를 선택하는 행정적 전환이 된다.
◆ 대안 ② 예산 편성 '초기'에 AI를 쓰자
인공지능(AI)은 예산을 대신 짜는 도구가 아니다. 다만 예산 편성 초기 단계에서부터 선택의 결과를 동시에 보여주는 도구가 될 수 있다. 이 지출을 선택하면 6개월 뒤 재정 부담은 얼마인지, 다른 항목을 줄이지 않으면 어떤 비용이 발생하는지.
연말에 숫자를 고정하는 방식이 아니라, 편성 단계부터 복수의 결과를 함께 검증하는 구조가 필요하다.
◆ 대안 ③ '정책 실험 예산'을 제도화하자
모든 예산이 처음부터 정답일 필요는 없다. 일정 비율의 재정을 성과와 환경 변화에 따라 자동 조정되는 '정책 실험 예산'으로 분리할 수 있다.
성과가 확인되면 확대하고, 효과가 없으면 자동 축소하는 구조라면 추경은 실패의 증거가 아니라 학습의 결과가 된다.
◆ 추경을 줄이려면, 예산을 더 유연하게
문제는 추경 그 자체가 아니다. 문제는 추경이 언제나 사후 대응의 형태로 등장한다는 점이다.
현재 예산은 한 해의 경제를 하나의 시나리오로 가정해 짜인다. 성장률, 세수, 물가 전망이 그 가정에서 벗어나도 예산 구조는 그대로 유지된다. 이 간극을 메우는 유일한 수단이 바로 추경이다.
추경을 줄이려면 예산을 덜 짜는 것이 아니라, 예산 안에 '변경 가능성'을 제도적으로 포함시키는 것이 먼저다.
구체적으로는, 예산 편성 단계에서부터 성장률·세수·물가 등 핵심 지표가 일정 수준을 벗어날 경우 자동으로 전환되는 복수의 예산 시나리오를 함께 마련하는 방식이다.
예를 들어, 성장률이 당초 전망보다 0.5%포인트(p) 이상 낮아질 경우 민생·고용 관련 지출이 자동 확대되고, 세수가 일정 기준 이하로 떨어질 경우 일부 투자·보조 사업은 자동 조정되는 구조다.
이렇게 되면 추경은 새로운 예산을 다시 짜는 정치적 선택이 아니라, 미리 준비된 예산 중 하나를 선택해 적용하는 행정 절차가 된다.
핵심은 '더 쓰느냐, 덜 쓰느냐'가 아니다. 언제, 어떤 조건에서, 어떤 항목이 바뀌는지를 미리 정해두는 것이다.
예산에 유연성을 주지 않으면, 불확실성은 매번 추경이라는 형태로 뒤늦게 폭발한다. 반대로 변경 가능성을 제도화하면, 추경은 줄어들고 재정의 예측 가능성은 오히려 높아진다.
한 마디로 추경을 줄이는 방법은 예산을 보수적으로 짜는 것이 아니라, 바뀔 수 있게 짜는 것이다.
■ 한 줄 요약
재정의 문제는 기술의 문제가 아니라, 미리 불편해질 것인가, 나중에 더 크게 고칠 것인가의 선택이다.
jsh@newspim.com
