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[세종=뉴스핌] 김기랑 기자 = 공공기관을 지방으로 옮겨 수도권 집중을 완화하겠다는 국가 프로젝트가 10년 만에 마무리됐지만, 기대했던 '지역 성장 효과'는 제한적인 것으로 나타났다.

100개가 넘는 기관을 전국으로 분산시키는 대규모 이전은 계획대로 완료됐으나 인구 유입과 정주환경 개선, 지역경제 활성화로 이어지는 선순환은 곳곳에서 멈췄다. 수조원을 투입해 물리적 이동은 이뤄냈지만, 사람·생활·산업까지 함께 옮기는 데는 실패했다는 평가가 나온다.

최근 국회예산정책처는 '제1차 공공기관 지방이전 사업 성과와 시사점' 보고서를 통해 지난 2010년부터 2019년까지 10년에 걸쳐 완료된 공공기관 지방이전의 성과를 종합 점검했다. 그 결과 이전 자체는 완수됐지만, 정주환경·인구 증가·지역발전 등 핵심 목표는 곳곳에서 미달한 것으로 확인됐다.

◆ 9조 들여 105개 기관 이동…이전 후 비용·지연 후유증

2005년 공공기관 지방이전 계획이 수립된 이후, 정부는 수도권에 집중된 105개 공공기관을 10개 혁신도시·세종특별자치시·개별이전 지역 등 12개 지역으로 분산시키는 사업을 추진했다. 2010년 한국보건산업진흥원(오송)의 이전을 시작으로, 2014~2015년에는 한 해에만 76개 기관이 이전하는 대규모 이동이 이뤄졌다. 이후 2019년 12월 사업이 최종 완료됐다.

총 이전비용은 9조1549억원으로, 이 중 청사 건축비가 7조4762억원(81.7%)으로 대부분을 차지했다. 재원의 91.8%는 기관 자체 재원으로 충당됐으며, 국비 지원은 7533억원(8.2%)에 그쳤다. 그러나 당초 2012년 완료 목표였던 이전 계획은 평균 2.6회 변경을 거치며 평균 28.6개월 지연됐고, 이 과정에서 6456억원(기관당 평균 6억5000만원)의 추가 비용이 발생했다.

종전부동산 매각이 지연돼 이전 비용을 차입한 기관은 16개로, 차입금 규모만 4735억원에 달했다. 한국교육개발원은 현재까지도 종전부동산이 팔리지 않아 151억원의 이자비용을 부담하고 있는 실정이다.

이처럼 이전 과정에서는 사업 지연과 추가 비용, 부동산 매각 차질에 따른 차입 부담 등 적지 않은 시행착오가 드러났다. 다만 대규모 기관 이전이라는 '양적 성과' 측면에서는 일정 부분 목표를 달성했다는 평가다. 하지만 정주 환경과 지역 활성화 등 '질적 성과'는 부진한 지표를 보였다.

혁신도시 종합발전계획 목표 대비 실적을 보면, '입주기업 수'는 1000개 목표를 훨씬 웃도는 4813개사(2024년 기준)를 기록했다. '이전공공기관 임직원 이주'(4만7908명)와 '지역인재 채용률'(38.3%) 등도 목표를 달성했다.

그러나 정주환경 지표는 목표에 미치지 못했다. '가족동반 이주율'은 목표 75%에 못 미치는 71%, '정주환경 만족도'는 목표 70점에 미달하는 69.4점에 그쳤다. '주민등록 전입인구'는 목표 26만7869명 대비 23만4684명 수준이었고, '공동주택 공급 목표'(9만2599호) 역시 8만7313호에 머물렀다. 혁신도시 산학연 클러스터의 '분양 대비 입주율'도 56.6%에 불과했다.

'교통환경 만족도'(62.3점)는 특히 낮았으며, 10개 혁신도시 중 '정주여건 만족도' 목표를 달성한 곳도 부산·울산·경남·강원 4곳뿐이었다.

◆ 입주기업 4배 늘었지만…'환경·주거·교통' 목표 미달

이 같은 정주환경의 한계는 결국 지역 인구 구조에서도 그대로 드러났다. 공공기관 이전으로 유입 효과가 기대됐지만, 실제로는 이전 지역 시군구 14곳 중 8곳에서 인구가 감소한 것으로 확인됐다. ▲전남 나주 ▲강원 원주 ▲충북 진천 ▲제주 서귀포 ▲세종 등 6곳에서 인구가 늘었을 뿐 부산 영도구(2015년 대비 -17.5%)와 울산 중구(-14.0%) 등은 오히려 큰 폭으로 인구가 줄었다.

지역내총생산(GRDP)도 비슷하다. 대부분 지역에서 절대적 수치는 증가했지만, 전국 증가율(2015~2022년 33.5%)과 비교하면 원주시(30.4%)와 전주시(28.8%), 완주군(19.5%) 등은 상대적으로 뒤처졌다. 대구 동구와 경남 진주시는 인구 감소와 낮은 GRDP 증가율, 이전공공기관 납부 지방세 비중 감소가 동시에 나타나는 '삼중 부진' 지역으로 꼽혔다.

이전 공공기관의 내부 현황도 문제로 지적됐다. 105개 기관 중 60개(57%)가 수도권행 셔틀버스를 운영하거나 운영한 적 있었으며, 2010~2025년 누적 예산만 1989억원에 달했다. 충북으로 이전한 기관 8곳 전부가 셔틀을 운행했을 만큼, 실질적인 생활권은 수도권에 남아 있는 경우가 많았다.

기관장 미이주 문제도 심각하다. 전체 105개 기관 중 53개 기관의 기관장이 이전 지역으로 주소를 옮기지 않았다. 공석인 7개를 제외해도 46개 기관장이 수도권 생활권을 유지 중이다. 이전 전후 직원 퇴사율도 2.66%에서 3.11%로 상승했으며, 강원(3.68%→5.38%)과 제주(2.87%→6.08%)는 특히 높은 증가폭을 보였다.

이전 공공기관들이 의무적으로 수행해야 하는 지역발전계획 이행도 분야별로 편차가 컸다. '지역산업 육성 사업비 집행률'은 2024년 80.7%에 그쳤고, '지역주민 지원 사업비 집행률'은 2024년 69.9%로 특히 낮았다. '지역생산물품 우선구매'(2024년 95.7%)와 '유관기관 협력'(2024년 128.8%)은 상대적으로 양호했다.

2년 연속 목표 미달 기관도 적지 않다. '지역산업 육성'에서 9개 기관, '지역인재 육성'에서 16개 기관, '지역주민 지원'에서 16개 기관, '지역생산물품 우선구매'에서 24개 기관이 2년 연속으로 목표를 달성하지 못했다. '지역인재 채용'은 법정 목표(30%)를 대체로 달성했지만, 특정 대학에 지원이 집중되는 쏠림 현상이 확인됐다. 주요 공공기관의 이전지역 인재 채용 중 상위 2개 대학 출신 비중이 70~83%에 달했다.

◆ "어떻게 살게 하느냐"가 중요…2차 이전 과제로

예정처는 현 국정과제로 제시된 2차 공공기관 이전을 앞두고 재원·제도·정주환경 전반의 구조적 보완이 필요하다고 지적했다. 먼저 종전부동산 매각 지연이 이전 지연과 차입 확대, 이자 부담으로 이어지는 악순환을 끊기 위해 위탁 매각 확대 등 선제적 재원 확보 장치를 마련해야 한다고 강조했다. 실제 1차 이전에서 일부 기관이 매각 지연으로 장기간 이자 비용을 부담하는 사례도 발생했다.

법·제도 정비도 핵심 과제로 꼽힌다. 한국산업은행과 한국수출입은행, 중소기업은행, 예금보험공사 등처럼 본사 소재지가 법률로 수도권에 명시된 기관은 설립법 개정 없이는 이전 자체가 불가능하다. 여기에 장기 임대차 계약을 체결한 기관은 이전 시 대규모 위약금이 발생할 수 있어, 대상 선정 단계부터 계약 구조를 사전에 점검할 필요가 있다는 지적이다.

무엇보다 1차 이전에서 드러난 정착 실패를 반복하지 않는 것이 관건이다. 수도권 통근 셔틀버스에 약 2000억원 가까운 예산이 투입되고, 절반에 가까운 기관장이 실제로 이전하지 않는 등 물리적 이전과 생활권 이전이 분리된 문제가 확인됐기 때문이다.

1차 이전의 성과와 한계는 분명히 갈렸다. 이전 지역 누적 지방세 수입 2조5072억원과 4813개 기업 입주, 지역인재 채용률 목표 초과 등 가시적 성과는 있었으나 인구·산업·생활 기반을 동시에 끌어올리는 데는 실패했다는 평가다. 특히 일부 지역에서는 인구 감소와 낮은 GRDP 증가율, 지방세 기여도 둔화가 동시에 나타나는 복합 부진도 확인됐다.

결국 2차 이전의 성패는 '어디로 옮기느냐'가 아니라 '어떻게 정착시키느냐'에 달렸다는 분석이 나온다. 예정처는 "2차 이전이 1차와 같은 시행착오를 반복하지 않으려면 계획 단계부터 정주환경 조성과 실질적 이주 유인책이 함께 설계돼야 한다"고 강조했다.

■ 한 줄 요약
공공기관 이전은 완료됐지만, 정주환경과 인구·산업 유입은 기대에 못 미치며 '지역 성장' 효과는 제한적이었다. 이에 '기관 분산'에서 '사람·생활 정착' 중심으로 설계 전환이 필요하다는 제언이 나온다.

rang@newspim.com