1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=조세훈 기자] 제7공화국 개헌이 성공하기 위해선 한국 정치지형을 근본적으로 바꿀 수 있는 선거구제 개편이 반드시 전제돼야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.

여야 정치권뿐만 아니라 문재인 대통령까지 개헌의 필요조건으로 선거구제 개편이 필요하다는 입장이다. 그러나 개헌과 선거구제는 엄격히 말해서 함수관계가 아니다. 선거구제 개편은 공직선거법 개정만으로도 가능하기 때문이다.

개헌과 선거구제 개편을 한 함수에 넣는 이유는 따로 있다. 권력구조 개편과 고질적 지역감정 극복을 위해선 선거구제 개편을 포함한 광의의 개혁이 필요하며, 개헌과 연동되지 않고선 '고양이 목에 방울 달기'인 선거구제 개편에 기득권을 갖고 있는 현직 국회의원들이 나서지 않을 것이 자명하기 때문이다. 선거구제 개편이 개헌의 핵심 이슈로 부상한 이유다.

◆ 소선거구제·중대선거구제·도농복합선거구제 장단점은?

문 대통령은 지난 1일 국회에서 열린 시정연설에서 "개헌과 함께 국민의 정치적 의사를 정확히 반영하는 선거제도 개편도 여야 합의로 이뤄지길 희망한다"며 "개헌과 선거제도 개편으로 새로운 국가의 틀이 완성되길 기대하며 정부도 책임 있는 역할을 다하겠다"고 강조했다. 정치권에서도 현재 개헌과 함께 선거구제 개편 논의가 활발하게 진행중이다.

문재인 대통령이 1일 오전 서울 여의도 국회 본회의장에서 429조원 규모의 2018년도 예산안 및 새 정부 국정과제 이행을 위한 개혁법안 통과를 당부하며 시정연설을 하고 있다. /사진공동취재단

선거구제의 종류로는 크게 소선거구제와 중대선거구제, 도농복합선거구제가 논의된다.

소선거구제는 지역구에서 가장 많은 득표를 얻은 1명이 국회의원으로 선출되는 제도다. 한국은 1988년 13대 총선 때부터 한 선거구에서 1인씩 뽑는 소선거구제를 도입해 지금까지 운영하고 있다. 소선거구제는 한 명의 당선자만 내기에 당선자들이 유권자들에게 책임 있는 행동을 하려고 노력한다. 또 중선거구제와 달리 지역구가 작아 선거비용이 상대적으로 적게 든다는 장점이 있다.

반면 정당 득표율과 의석 점유율의 차이가 발생해 민의의 왜곡을 불러온다. 1위 득표자만 당선되니 2위 이하 후보에 투표한 민심은 사표가 된다. 특정 정당이 특정 지역을 독점하는 부작용으로 인해 지역감정을 부추기는 원흉이라는 지적도 받는다. 20대 총선 결과에서 더불어민주당은 수도권, 자유한국당은 영남, 국민의당은 호남에서 다수 의석을 차지한 것이 그 단면이다.

소선거구제를 채택한 나라로는 미국, 영국, 일본, 독일, 뉴질랜드 등이 있다. 이중 한국이 시행하는 지역구와 비례의 혼합형 소선거구제를 도입한 나라는 일본, 독일, 뉴질랜드 등이다.

중대선거구제는 한 지역구에서 2명 이상의 의원을 뽑는 제도다. 이 제도는 다당제를 유도하고 후보선택의 외연을 확대하며 정치신인의 발굴을 용이하게 한다. 또 선거구를 확대하게 되면 지지도에서 취약한 정당도 당선인을 낼 가능성이 커져 고질적인 지역주의 구도를 깨뜨릴 수 있다. 한국에서도 9∼12대 국회(1973∼1988년)에서 채택한 바 있다.

그러나 단점도 있다. 정당에서는 후보자 간 경쟁이 과열되고 파벌·계파정치의 부작용이 나타날 가능성이 있다. 한 정당이 한 선거구에서 여러 명을 공천할 수 있기 때문이다. 또 후보자가 너무 많아 유권자에게 혼선을 줄 수 있다. 지방선거에서 중선거구제가 적용된 기초의원 선거에서 유권자 중에 기초의원 후보를 정확하게 알고 투표한 사람은 소수에 불과하다.

후보가 난립하면 선관위 입장에서는 선거관리도 어려워지고, 하나의 선거구에서 당선인이 많아지면 일부 후보는 낮은 득표로 당선이 돼 대표성에도 문제가 생길 수 있다.

소선거구제와 중대선거구제의 단점을 보완하기 위해 농어촌 선거구는 소선거구제를 유지하고 도시지역만 중선거구제를 도입하는 도농복합 선거구제가 대안으로 거론된다. 도시와 농어촌 지역 간 불균형을 좁히는 방안으로 검토돼야 한다는 목소리가 힘을 얻고 있다.

다만 국회의원 선거구 간 인구 편차가 2대1을 넘지 못한다는 헌법재판소의 결정과 상충해 위헌 소지가 있다.

여당의 한 의원은 "현재 소선거구제는 지역구 의원의 경우 지역 관리를 하느라 너무 바빠서 의정활동에 집중하기 어렵다"며 "이런 문제를 개선하기 위해선 선거구제 개편은 필요하다"고 말했다.

이 의원은 "인구가 적은 농촌 등이 대표성을 유지하기 위해선 도농복합선거구제가 맞는 방향"이라고 제안했다.

◆ 선거제도 개편, 전국이냐 권역이냐

정당 득표율과 의석 배분 간 비례성이 충분히 보장되도록 연동형 비례대표제를 확대하자는 방안도 제시된다.

지난달 10일 오후 서울 여의도 국회 의원회관 제2세미나실에서 국민통합포럼이 주최한 선거제도 개편의 바람직한 방향 토론회에 참석한 오세정(오른쪽부터) 국민정책연구원장, 바른정당 유승민 의원, 국민의당 안철수 대표, 바른정당 주호영 대표 권한대행 겸 원내대표, 국민의당 김동철 원내대표, 바른정당 김세연 정책위의장이 박수를 치고 있다. <사진=뉴시스>

연동형 비례대표제는 전체 의석을 정당투표 득표율대로 나누고 각 정당은 지역구 당선자를 먼저 배정한 후 비례대표로 남은 의석을 채우는 방식이다. 이를 위해선 현행 지역구 의석 253석, 비례대표 의석 47석인 정수 조정이 불가피하다.

한 의원은 "의원들의 숨통을 틔워주기 위해 의원수를 늘리는 것이 선거제도 개편의 가능성을 높이는 방법"이라고 말했다.

비례대표 명부 단위도 쟁점 사안이다. 현행처럼 전국단위로 하자는 의견과 권역별로 나눠서 하자는 의견이 팽팽하다.

권역별 정당명부를 선택하면 지역주의를 완화하고 지역 민의를 적극 반영할 수 있다. 그러나 전국 단위 명부보다 사표나 초과 의석이 발생할 가능성이 높고 군소정당에도 불리하게 작용할 수 있다.

독일식 비례대표제는 지역구 후보와 지지하는 정당에 각각 1인 2투표를 해 지역구 당선자와 전국구 비례대표를 선출하는 우리나라의 현 제도와 같아 대안적 선거제도로 주목받고 있다. 차이는 정당투표 득표율에 따라 정당별 총 국회의원 의석수가 정해진다는 점이다.

구체적으로 당선자 배출은 우선 지역구 당선자들은 모두 국회의원이 되고 지역구 당선자 비율이 정당득표율에 못 미치면 나머지 의석은 비례대표로 채워진다. 만약 지역구 당선자 수가 정당지지율에 따른 의석수를 초과하면 초과한 인원 모두 국회의원이 되기에 선거 때마다 국회의원 의석수는 달라질 수 있다.

이 제도를 기초로 지난 2016년 치러진 20대 총선 결과를 적용해보면 새누리당은 108석, 더불어민주당 83석, 국민의당 86석, 정의당 23석이 된다. 실제로 얻은 의석수인 새누리당 122석, 민주당 123석, 국민의당 38석, 정의당 6석과는 차이가 크다.

독일식 비례대표제는 현재 한국 선거체제와 유사하고 민의를 정확히 의석으로 반영할 수 있다는 점에서 긍정적이지만 국민들이 비판적으로 바라보는 국회의원 수 증원이 선행돼야 해 반론도 만만치 않다.

신율 명지대 정치학 교수는 "권역별, 독일식 비례대표제는 권력 구조 재편이 담보돼야 의미가 있다"며 "독일과 같은 나라는 내각제를 하고 있는 상태이기에 제도적 의미가 있는 것이다. 우리처럼 대통령제 하면서 하는 것은 본래 취지를 살리기 어렵다"고 지적했다.

신 교수는 "박근혜 국정농단 사태를 경험하면서 대통령제를 또 한다는 것은 어리석은 이야기"라면서 "이제는 권역별 비례대표제를 시행하고 권력 구조 자체도 바꿔야 한다"고 말했다.

[뉴스핌 Newspim] 조세훈 기자 (askra@newspim.com)