민간협력 강화로 재정 투입 위험성 저감-주택공급 확대 현실화 도모해야
기능분리·지자체 도시공사와 협력 등 중장기 전략 마련 필요
직원 비리와 부실 경영으로 신뢰를 잃은 한국토지주택공사(LH). 정부가 내놓은 개혁안은 번번이 좌초되며, 거대 공기업은 다시 관성 속으로 돌아가고 있다. 비대해진 조직과 누적된 부채, 무뎌진 감시 체계 속에서 LH의 혁신은 왜 멈췄는가. 본지는 LH의 구조적 문제와 향후 개편 과제를 다섯 꼭지로 짚어본다.
[서울=뉴스핌] 이동훈 선임기자 = "2029년 한국토지주택공사(LH) 부채가 300조원에 달할 수 있느냐"는 국회의 질의에 이한준 전 LH 사장은 "예"라고 답했다. 새 정부의 'LH 개혁'이 공사에 전례 없는 역할을 부여하는 가운데, 막대한 재정 부담이 국민 세금이라는 최종 담보로 이어질 수 있다는 경고가 커지고 있다.
정부 개혁안은 택지 조성, 분양, 재개발·재건축 등 주택공급 전반에 LH가 참여하도록 설계됐다. 명분은 공공성 강화지만, 수익 기반이 약화되는 구조에서 LH의 재정 부담이 더 확대될 것이란 전망이 지배적이다. 수익성 저하 속에 대규모 공급 책임을 떠안는 방식은 '공공성 확대=국민 부담 증대'라는 등식으로 귀결될 가능성이 높다.
시장과 전문가 사이에서는 개혁 방향에 대한 비판도 적지 않다. LH 본연의 역할은 택지 공급이었으나, 이제는 재원 조달과 복지 기능까지 아우르는 '주거복지 전문기관'으로 재정의해야 한다는 지적이 많다. 그러나 정부안은 역할 조정보다는 조직 외연 확대에 방점이 찍혀 있어, 공공기관 기능 재편이 아닌 몸집 불리기로 흐르고 있다는 비판이 제기된다.
경제·재정 전문가들은 LH 부채 리스크를 선제적으로 관리할 세부 규정 마련이 시급하다고 지적한다. 수익성이 낮은 공공사업을 무한정 확대하기보다, 재정 안정성과 공급 확대의 균형을 조율하는 장치가 필수적이라는 취지다. 이는 공공성 강화의 명분을 넘어, 국가 재정에 직접적 충격을 줄 수 있는 LH 부채의 구조적 위험을 사전에 차단하기 위한 전략이기도 하다.
LH 개혁은 더 이상 '공공 주도 공급'이라는 선언적 의미를 넘어 실질적인 재정 리스크를 동반하고 있다. 정부와 국회가 조직 개편을 넘어 재무 건전성을 확보할 안전장치를 마련하지 못한다면, 이번 개혁은 국민 부담을 키우는 구조적 위험으로 되돌아올 수 있다는 우려가 있다.
◆ 9·7대책 최대 수혜기관 LH, 2030년 부채 300조 될 수도
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새 정부의 '9·7 주택공급 확대방안'의 최대 수혜자로 LH가 지목된다. 이재명 정부 출범과 동시에 본격화된 LH 개혁은 아직 최종안이 발표되지 않았지만, 9·7대책을 통해 개혁의 기본 골격이 드러났다는 평가다. 2030년까지 수도권 135만 가구 착공을 목표로 한 이번 대책에서 LH는 공공택지 분양주택의 직접 시행 권한을 확보했다. 신도시 공급 축소 이후 역할이 크게 위축됐던 LH에 사실상 '일감 회복'이 집중된 셈이다.
지난 10월 국정감사에서 이한준 전 사장은 "정부는 9·7대책을 통해 주택 공급 방식의 대전환과 LH 사업구조 개편을 추진하고 있다"며 "공공택지의 일부를 민간에 매각해 공급하던 기존 방식을 중단하고, LH가 직접 사업을 시행하는 공공 주도 공급체계를 강화했다"고 설명했다.
9·7대책에서 LH의 주택공급이 현행 분양+임대 방식에서 100% 임대 공급으로 바뀔지에 대해서는 아직 결정되지 않았다. 다만 국토부 관계자는 "공공성 때문에 아무래도 임대 비중이 압도적으로 높을 것"이라고 언급했다. 만약 분양주택이 공급되더라도 이는 기존 공공분양 방식이 아닌 토지임대부 주택 또는 지분형 주택, 10년후 분양전환주택 등이 될 가능성이 크다. 내집마련 서민에게 싸게 주택을 공급하기 위해서가 아니라 개발이익의 공공환수를 위해서다. 즉 이제 LH는 공공임대주택 중심의 주택공급에 나서며 새정부 들어 강화될 공공 재개발·재건축의 주요 시행자가 될 것으로 점쳐진다.
다만 이같은 사업구조는 필연적으로 LH 재정의 악화를 부를 수밖에 없다. 9·7대책의 목표물량인 135만가구 가운데 LH의 몫은 55만6000가구로 전체의 41.2%에 해당한다. 민간에 매각할 주택용지를 LH가 직접 시행함에 따라 늘어나는 공급량은 5만3000가구다. 이를 착공하려면 가구당 4억원씩 총 20조원 남짓이 소요된다. 종합적으로 평상시 연간 기채(국공채) 발행이 15조원 규모인데 매년 최소 5조원 이상 기채 추가발행이 불가피하다. 이에 따라 5년간 총 25조원 정도 기채 발행이 증가될 것이란 게 LH의 추정이다.
반면 주택용지를 비롯한 토지매각은 이제 불가능해진다. 즉 지출은 33% 더 늘어나지만 수익은 오히려 '제로'가 되는 셈이다. 결국 정부의 재정 투입 만이 유일한 해결책이다. 이에 대해 국감 당시 이한준 전 사장은 "토지 매각이 안 되니까 자체적인 수익구조가 없어졌기 때문에 어떻게 해결할 것인지에 대해 LH개혁위원회와 중장기적인 재무안정 방안을 긴밀히 협의하고 있다"라며 "LH가 직접 시행을 하면서 공공성 강화라는 정부 목표는 달성될 수 있지만 LH 입장에선 정부가 재정적으로 뒷받침해주지 않으면 상당한 어려움에 처할 것"이라고 말했다.
정부로서도 증세에 따른 재정 투입 외 별다른 방안이 없을 것으로 보여진다. 한 업계 관계자는 "공공분양 분양가를 높이는 방법이 있겠지만 이 역시 주거복지 원칙에 맞지 않고 분양주택 비중이 크게 줄어들 것인 만큼 해결책이 못될 것"이라며 "더욱이 수익자 부담 원칙 도입을 꺼리는 현 정부의 정책 방향을 볼 때 결국 공공복지를 근거로 하는 재정 투입 외 별다른 해법을 내놓기 어려울 것으로 보인다"고 말했다. 이에 대해 국토부는 논의 중이라는 입장이다.
임대 부문에서 발생하는 손실도 크게 늘어날 것으로 전망된다. LH의 임대 부문 손실은 지난해 1조6000억원에서 2030년 4조7000억원으로 증가할 것으로 관측됐다. 임대주택은 결국 많을 수록 손실도 늘어날 수밖에 없는 만큼 지금까지 알려진 LH 개혁방안에서는 LH의 적자폭이 더 커질 수밖에 없을 전망이다.
LH 특유의 방만한 경영도 문제다. 지난해 말 기준 LH 직원은 7628명으로 이 중 주택사업 인력은 962명(12.4%)이다. 하지만 9·7대책으로 LH의 '공룡화'는 가속화될 전망이다. 주택산업연구원에 따르면 LH가 10만 가구를 직접 개발할 경우 추가 인력만 3000명 이상이 필요하다. 135만가구 공급이 완료되는 2030년 이후에도 LH는 비대해진 조직을 유지하기 위해서라도 공공 재개발·재건축 등 사업에 광범위하게 진출할 것으로 보인다. '심판'이 돼야할 LH가 '선수'가 돼 건설업계와 겨루는 상황이 벌어질 수 있다는 것이다.
한 건설업계 관계자는 "LH와 같은 공무직 인력은 생산성이 없는데도 고연봉·고급 직종인 만큼 고급 인력의 블랙홀이 될 수 있다"며 "결국 어느 시점이 지나면 LH를 먹여살리기 위해 재정을 투입해야하는 상황이 벌어질 수도 있을 것"이라고 지적했다.
◆ 전문가들 "재정투입 불가피하지만 민간 자본 유입도 고려해야"…기능 분할도 고려해야
정부는 정권 출범과 동시에 'LH개혁위원회'를 구성하고 LH 개혁에 나섰지만 지금까지 알려진 내용은 LH 기능 확대에 초점이 맞춰지고 있다. 이같은 LH 비대화 문제와 이로 인한 재정 과다 투입에 따른 문제점 등을 감안할 때 LH의 개혁 방향은 보다 세밀하게 검토돼야할 것이란 전망이 나온다.
정부가 추진하는 LH 공공성 강화는 결국 정부차원의 대대적인 재정투입이 불가피한 만큼 효율적인 재정투입방안 마련과 이에 따른 정부 재정 문제를 최소화하는데 주력해야한다는 주장이다.
LH 재정 부담 완화를 위해 정부의 직접 지원과 함께 민관협력(MC) 방식을 활용해야 한다는 주장이 나오고 있다. 기존 택지 분양과 달리 LH와 민간건설사가 협력하는 방식으로 민간의 자본을 투입하는 것이다. 아울러 일부 도급형 사업을 병행하는 것도 필요하다는 진단이 나온다. 이렇게 되면 LH에 대한 과도한 재정투입이나 인력 과다 확충 문제도 어느 정도 해결할 수 있을 것이란 진단이다.
이와 함께 시간적 공급 효율 부분에서도 문제가 지적된다. 정부는 9·7대책에서 주택 공급 기준으로 '착공'을 도입했다. 즉 기존 주택공급 기준인 인허가 대신 실질적인 착공을 도입한다는 게 정부의 방침이다. 다만 이 경우 착공과 준공까지의 시기 연장은 불가피하다는 게 업계의 분석이다. 인허가에서 착공까지 걸리는 시간 중 일부가 착공~준공 기간에 편입될 것이란 이야기다.
업계 관계자는 "LH는 민간 건설사보다 설계 승인, 인허가, 공정 관리 등 내부 절차가 복잡하고 사업 착수부터 준공까지 평균 6~12개월 정도 더 소요되는 사례가 다수 확인된다"며 "이에 따라 실제 공사 속도를 빠르게 하기 위해 도입되는 LH 직접시행사업에서도 목표의 적시 달성이 어려울 수 있을 것"이라고 말했다.
정부가 추진하는 LH 역할 강화가 아닌 세분화에 무게를 실어야 한다는 진단도 나온다. 실제로 2021년 LH 임직원 투기사건 직후 문재인 정부에서는 LH의 조직 분리를 추진하기도 했다. 이는 토지공급과 주택분양과 임대, 임대주택 관리 등의 업무를 조직적으로 분할해 맡는 것이다.
결국 정부가 추진하는 공공성 강화를 위한 LH 개혁은 주택 공급 확대라는 정책 목표를 달성할 수 있어야 하는 만큼 전략적 접근이 필요하다는 게 전문가들의 이야기다. 권대중 한성대 교수는 "LH의 비대화는 결국 재정 부실까지 이어질 수 있는 만큼 이에 대한 대비가 필요하다"며 "차라리 세부기능별로 LH를 세분화하는 제도도 고려해볼 만 할 것"이라고 말했다.
이와 함께 발 빠른 사장 임명과 개혁안 마련도 주문됐다. 김현아 가천대 사회정책대학원 초빙교수(전 국회의원)는 "해야할 일이 많은데 개혁방안 논의가 길어지면 직원들의 사기가 떨어지고 조직의 사업수행능력도 떨어질 것"이라며 "단기적 혁신방안과 중장기적 혁신방안을 나누어서 우선 LH가 정부의 주택공급정책을 신속하게 추진할 수 있도록 해야한다"고 말했다.
김 교수는 이어 LH의 비대화와 방만경영에 대비하기 위해 LH의 지역별 사업본부를 지자체 도시공사 및 주택관리주체와 통합하는 주택정책의 분권화 추진을 제기했다. 그는 "LH의 재정비 사업 및 도심 역세권 개발 사업 노하우를 지자체에 전수하는 것도 필요하다"며 "이를 위해 LH간부 중 퇴임후(혹은 명퇴후) 지자체 주택공급 및 관리직으로 일하게 하는 것을 의무화하면 지자체의 주택정책 집행 능력을 보완하고 LH직원들의 자긍심도 고취할 수 있을 것"이라고 말했다.
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